关于国有企业治理理论和实践的讨论，从二战结束以来一直延续至今，其核心问题是试图创建一种有效的治理结构来提升国有企业的资产效率。只不过西方国家认为，国有企业效率低下的根本原因来源于其终极产权的不清晰，因而，其改革的路径总是在私有化与国有化之间来回倒腾。中国对国有企业治理理论的探索伴随着中国40年改革开放之路前行，中国对国有企业治理理论的发展与实践创新，内容丰富、特色鲜明，既是中国40年改革开放巨大成就的结果，也是对全球关于国有企业改革理论和实践的重大贡献。

一、改革开放40年国有企业改革的理论发展

1.以委托代理理论为基础，以“两权分离”为核心的国有企业改革

委托代理理论的核心是使代理人能够以委托人的利益为行动目标，主动履行其职责，使国家、管理层都能得到最大的利益满足。国营企业在实践中通过采用“两权”分离，将经营权下放，激发员工工作积极性，焕发企业活力，提高企业效率，“两权”分离即企业所有权和经营权的分离，所有权关注的是企业的所有者是谁，经营权关注的是企业由谁来经营和决策。不论是国营企业还是私营企业，在其不断发展壮大的过程中，企业的所有者由于知识、能力和精力等方面的原因无法行使所有的权利，必然会导致“两权”分离的产生。随着“两权”分离和国企治理改革的不断推进，国营企业向国有企业转变。但是在委托代理理论指导下的国有企业改革也存在很大的问题，委托代理理论的最根本问题是委托者和代理人的利益冲突，委托者追求利润最大化，而代理人希望自己能拿到更多的报酬，这必然会产生两者的矛盾，如果没有有效的机制加以约束，代理人的行为很可能会损害企业的整体利益。

2.以法人治理结构为基础的产权制度改革

为了解决委托人和代理人的冲突问题，中国共产党于1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”，现代企业制度是以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，，为条件的新型企业制度。中国的现代企业制度有多种组织形式，按其财产构成可分为个人业主制企业或独资企业、合伙制企业以及公司（法人）制企业三种。

在产权制度改革的过程中，仍然有以下几个方面的问题没有解决：一是企业人力资源规划不合理，首先，人员流失快，在现代企业制度下的国有企业，由于企业前景不明确，导致人才队伍缺乏稳定性，其次，现代企业制度将先进的激励机制未加思考地强加给激励机制单一的国有企业，给员工带来不必要的心理负担，最后，国有企业不重视人员培训，许多员工对现代企业制度的认知度较低；二是企业所有权和经营权不分，这不仅会增加企业的成本，也不利于企业的生存与发展;三是资本市场不够完善，产权制度改革的配套措施不健全。

3.以层级制和市场化理论并举的国有企业改革国有企业在现代企业制度理论的指导下取得了一定的发展，虽然中国国有企业数量多、规模大，但是“大而不强”的问题就显现出来了，片面强调“放权让利”已经不能推动国有企业的长远发展，仅仅只靠市场“无形的手”带动国有企业快速做大做强也是不现实的。2003年第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》宣布成立国务院国资委，在层级制理论的指导下利用政府的宏观调控加强国有企业尤其是中央企业的战略重组。

4.混合所有制理论下的国有企业改革

经过改革开放后几十年的发展，国有企业的发展取得了质的突破，但是在国有企业治理方面仍然存在许多问题，例如：代理人素质不高，董事会、监事会制度不健全，激励机制不完善等等，这些问题需要新一轮的国有企业治理改革措施来解决。

国外的混合所有制发展已接近成熟，为中国国有企业混合所有制改革提供了许多借鉴经验。以日本国有企业混合所有制改革为例，日本根据国有企业的不同性质采取不同的措施，对于电信电话公司，日本以法律规定政府持股不得低于三分之一；对于涉及公共安全和信息安全领域通过法律明确国有份额的绝对持股比例，以确保政府的直接干预，另外日本还在这些企业中引入私人以及外国投资者，提高企业的经营效率，确保企业按照市场规律运作。我们在借鉴国外先进经验的同时，也要立足本国实际，贯彻中共中央关于国有企业混合所有制改革的精神不动摇，运用正确理论为指导，取其精华、去其糟粕，探索出一条适合中国国有企业混合所有制改革的实践道路。

综上所述，国有企业改革理论的不断发展推动了国有企业治理实践的不断深入和突破，但是，国有企业仍有几个核心问题亟待解决：一是监管机制不完善，中国现有的监管体制不能适应国有企业改革的新发展、新要求，由于中国的国有企业数量多、体量大，国有资产监管机构不能对国有企业的国有资产实现最有效的监管模式，同时，国有经济如何更好地服务于国家战略目标、如何准确界定国有企业的功能、如何把控国有资本投向等方面存在监管职能缺位的问题；二是缺少有效的治理和激励约束机制，虽然改革开放40年来，中国的国有企业治理改革取得了举世瞩目的成绩，但是其深层次的治理结构问题仍未得到彻底解决，激励机制不完善，人才和技术不到位，无法适应国有企业的高速发展，部分企业内部激励机制还存在平均主义现象，无法调动员工的积极性；三是国有企业经营效率低，部分企业缺乏公平竞争意识，导致企业大而不强，国有企业的历史遗留问题仍未得到根本解决，很多问题由来已久，越拖越难，无法激发国有企业的活力。

二、创新理论引领下国有企业改革的实践突破

1.以“放权让利”为引领的国有企业改革

以1979年国务院颁发的《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》为标志，让企业自主行使生产自主权、技术开发权和员工任免权等14项权利。改革第一步是提出了用三年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”。

改革的第二步是所有权与经营权分离，实行“国有民营”，所谓的国有民营就是弱化国有股份在企业中的地位，经营者不再由上级主管部门委派，自然人股东按照股权原则成立董事会，企业的上级主管部门不必亲自参与企业的生产经营活动，而是由企业选取的国有资产代表人代表上级行使监督权和决策权，例如员工的选派和调任、公司的分离与合并、公司章程的修改等。

改革的第三步是实行厂长承包责任制，为了充分调动企业经营者的积极性，提高国有企业的经营效率，1986年开始推行厂长承包责任制，探索推行经济责任承包，从1983年就开始在辽宁省160个国有企业中进行厂长承包责任制试点，到1989年，全国已经开始推广第二轮承包工作，全国有11000多家国有企业于1990年底签订了承包合同。承包责任制在推广的过程中由于经理人的道德风险问题导致国有企业“放权让利，负赢不负亏”，出现国有企业不断壮大，经营效益提高，但是国家财政收入却不增反减的怪相，在没有有效的内部约束机制的前提下，放权让利只会加剧企业内部的腐败。

2.以公司制为引领的企业组织体系建设

“两权分离”方面的改革并没有解决中国国有企业深层次的根本问题：一是政企不分以及政府职能转变落后，无法真正落实企业的自主权，阻碍企业机制的转换；二是模糊的产权关系导致资产缺乏人格化、企业缺乏财产自主权，使国有企业无法实现真正意义上的自负盈亏；三是缺乏健全的监管约束机制，出现多头管理，导致国有资产流失严重，无法保值增值，内部贪污腐败严重，一些国有企业资不抵债，陷入困境。虽然这些试图在原有计划经济体制下搞好国有企业的改革成效不大，但是，正是这些探索，才使我们逐步认识到，要从根本上解决传统企业问题，只在传统计划经济体制下进行政府与企业之间放权让利、政策调整是不行的，必须进行制度创新，建立现代企业制度。

在现代企业制度理论指导下的国有企业改革主要有以下几个方面的措施：一是探索有效的现代企业组织形式，企业向公司制转化，设立股份有限公司，全国于1992年进行股份制试点，至1993年全国股份制试点企业达到1万户，1994年全面开展建立现代企业制度试点；二是国有企业改制和重组，自1996年开始提出“抓大放小”，抓好大的，放开搞活小的，对国有企业进行兼并重组，打造一批具有国际竞争力的大型企业；三是在国企内部建立现代企业组织架构，设立股东会、董事会、执行机构、监事会，设立股东会和董事后，提高决策的合理性，设立执行机构，规范企业的生产经营活动，设立监事会，对企业经理人的行为进行监督，确保国有资产的保值和增值；四是建立证券市场，为现代公司治理建立配套的外部资本市场。1990年12月19日，上海证券交易所开业；1991年7月3日，深圳证券交易所正式开业，资本市场成立初衷是给国有企业输血，确保国有企业改革顺利推进。

3.市场竞争理论指导下的国退民进

在这一时期国有企业治理主要从两个方面进行改革：一方面是采用层级制治理，在现代企业制度理论的指导下，国有企业重组持续发展，但是涉及关乎国民经济命脉的核心企业，由于其规模大、牵涉的关系复杂，往往很难实现优质企业重组。为了实现打造具有国际竞争力的国有大型企业、打造行业排头兵的目标，国务院和地方国资委作为出资人，依据中央出台的一系列行政法规，促进中央企业之间以及中央企业和地方优质国有企业进行战略重组。1996年，国家经贸委宣布，未来几年将重点扶植宝钢、海尔、江南造船、华北制药、北大方正、长虹6家企业，力争使它们在2010年进入“世界500强”。这六家企业都是在过去的一段时间内，在市场竞争中形成了自己的竞争优势、品牌优势和组建了优秀的企业家团队的企业，在中央政府确定了国家队之后，各省政府应声而动，纷纷开出自己的扶持名单，宣布将在若干年之后将他们送进中国的500强企业，而各地城市也相应地提出了打造省级百强企业的构想，就这样，围绕500强的目标，一个由上而下的抓大战略逐渐形成。

到2007年底全国国企重组取得了进一步的发展，基本完成政策性破产工作，2010年底，全国国有企业80%以上进行了公司制改革，国有企业进一步加大重整组合力度，国有企业的规模实力得到显著提升;另一方面是引入市场化治理理论，虽然层级制治理一定程度上减轻了国有企业战略重组中的成本负担，但是国务院国资委指出企业尤其是中央企业战略重组不能不考虑实际情况，不应用行政手段强行使双方重组合并，而应通过市场调节，围绕企业主体产业推动产业链价值链重组、横向联合以及专业化合并，在市场规律的指导下，进一步完善企业法人治理结构，推动董事会、股东会、监事会的构建，允许员工持股，通过专业途径选聘职业经理人，进一步放宽国有企业经营自主权和决策权。2007年全国开始在省属国有企业建立外部董事会制度，完善外派监事会的工作机制，对企业内部“三项制度”进行改革，推动国有企业建立择优录取、能者上庸者下、企业和员工双向选择的用人用工制度，建立员工报酬与绩效挂钩的薪酬制度，全员劳动合同制基本完成。在层级制和市场化理论的指导下，这一阶段的国有企业治理改革是政府与市场联合调控的集中体现’这使得中国国有企业的经济效益在这一阶段得到显著提升，许多企业在2008年国际金融危机后快速跻身世界500强。

4.多种形式的混合所有制改革

近几年的国企混合所有制改革主要体现在以下三个方面：一是采取分类改革的措施，对不同类型的企业采取不同的改革措施，摒弃过去国企改革“一刀切”的统一模式，强调因企制宜，针对公益性企业和竞争性企业分别采取不同的改革制度；二是强调混改体系的系统改革，近年来，国家制定和颁布了一系列有关国有企业治理改革的法律政策和文件，即“1+N”政策，包括《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等等，根据中央发布的深化国有企业改革的政策文件，全国各地根据实际相继出台国企改革“1+N”文件，在实际操作过程中，高度重视企业改革操作过程以及企业改制的重要环节的规范性，重视对企业改革过程中的监督；三是和市场化改革同步推进。近年来，国企混合所有制改革越来越重视市场化改革，深入考虑市场环境要素，所使用的政策和手段，也更加向法律和市场化方向靠拢，市场化色彩在近几年的国企治理改革实践中更加凸显，在中国法律法规的约束下，利用市场手段，稳步推进国有企业混合所有制改革。

三、中国国有企业改革的特色与经验

总结中国国有企业改革的特色与经验，目的是为国有企业下一步深化改革探索路径。

1.国有企业分类治理与政府职能转变相结合

按照国务院文件精神，立足国有资本战略定位和发展目标，研究制定了企业功能界定与分类方案，把企业分为竞争性、功能性、公益性三个类别，并逐步建立完善符合各类企业特点的法人治理结构、选人用人机制和激励约束机制。分别采用不同的改革治理方案，国有企业分为竞争类和特定功能类、公共服务类三类#分别根据其不同属性和竞争性质加以精准分类、精准施策。近些年来，由于国企改革的不断深入以及市场形势的变化，国家开始允许少部分非公有资本通过购买服务、特许经营、委托代理等方式参与具有垄断行业性质的国有企业#这表明在市场经济中，国有企业已经成为市场导向下进行资源配置的主体，国有企业已经不再是政府的附属品。在长期对国有企业改革过程中，越来越多的人认识到，错位的政府职能已经严重制约了国有企业改革，需要把“转变政府职能，助动国企改革”两者相结合，试图通过对计划经济体制下政企传统关系的突破和政府职能的转换，最终实现对国有企业改革的深度推进。开始把国有企业分类治理与政府职能转变的目标与原则、政府行政法律规制、政府经济职能的定位相结合。并着重探讨了重塑政府职能的内容，主要包括宏观调控、保障监督、协调服务这三个方面内容。

2.多元化治理与加强党的基层建设相结合

2016年习近平总书记在出席全国国有企业党的建设工作会议上强调：“要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量。”国有企业做大做强要以坚持党的领导、加强党的建设为基础。要实现国有企业多元化治理，必须要始终坚持党的领导。坚持党的领导，不是要求企业将党组织凌驾于企业所有治理结构之上、替代其他治理主体，而是把党的领导和企业多元化治理有机结合起来，党组织作为国有企业的政治中心和领导中心，为公司其他治理主体提供工作方向、把控大局，不干预其依法行使权力。2014年《国务院关于深化国有企业改革的若干意见》中提出：“充分发挥国有企业党组织政治核心作用，加强国有企业党组织建设，努力把党组织的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为企业的竞争优势。”近年来，在深入贯彻全国国有企业党建工作会议精神的前提下，国务院、国资委提出要将企业生产经营与坚持党的领导、加强基层党建深度融合.协调推进并提升党的基层建设的标准化和规范化程度，推动党建方法创新，企业党委和主要负责人进行基层党建的意识强，注重理论指导与研究，能够准确把握中央大方向不动摇，真正将公司的基层党建融入多元化治理之中，真正做到用党建促发展，从而为深化企业改革、实现高质量发展、提升国有企业的综合竞争力提供有力保障。

3.混合所有制改革与企业治理系统性改革相结合

党的十八届三中全会后，国内开始注重混合所有制和企业系统治理理论相结合的改革策略，良好的公司治理体系不仅能促进企业的健康发展，而且对企业在激烈的竞争市场中立足具有重要意义。国有企业改革中既要重视公司的内部治理机制，也要关注外部的市场环境，这是近年来中国国有企业系统化改革的重点。2016年8月，证监会又在原先的基础上进一步完善了上市公司股权激励的管理办法。国有上市公司成为改革先锋，率先进行了股权制改革，证监会提出“要规范法人治理结构，建立健全公司股东会、董事会、经营层和监事会，规范董事会、经营层和监事会制度建设，优化工作流程，努力实行协调运转、有效制衡的决策、执行和监督体系”。致力于加强企业内部的监督与管理，企业股东会、监事会和管理层都实行任期制和契约化管理，公司的经理人任期一届，由董事会决定是否继任下一届，董事会成员由内部董事和外部董事联合担任，提高决策的公平性。在外部的市场环境方面，继续加大简政放权力度，给国有企业充分的自主权，同时建立完善的证券市场机制，提高国有资产的证券化水平，通过鼓励国有企业发行上市股票，利用证券市场评估企业价值，加强市场约束，完善公司治理和信息披露。

参考文献

1.《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《求是》1999年第2期。

2.周叔莲：《中国20年国有企业改革的回顾与展望》，《理论学刊》1998年第4期。

3.肖金成著：《国有资本运营论》，经济科学出版社1999年版。

4.宗寒：《建国以来国有经济的发展及其基本经验》，《求是》1999年第16期。

5.胡国良：《国企改革的路径与政策建议》，《新华日报》2015年10月9日理论智库版。