第2章  中国减贫学的实践操作

必须坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准等“六个精准”，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，不搞大水漫灌，不搞“手榴弹炸跳蚤”，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。 ——习近平

科学的操作方法是中国减贫学的实践工具。2013年习近平提出精准扶贫方略后，中国聚焦“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四大问题，探索建立起中国特色脱贫攻坚制度体系，包括各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道、全方位的监督体系和最严格的考核评估体系，将国家扶贫资源精准“滴灌”至每家每户。

课题组选取了中国西南部、也是贫困发生突出严峻地区的一人、一户、一村，作为中国减贫实操总结分析的3个重点案例。分别是：云南省西双版纳拉祜族村寨29岁的妇女娜四，贵州省荔波县瑶山瑶族乡39岁的何国强一家，以及四川省凉山彝族自治州昭觉县的阿土列尔村（因为很长时间村民要爬着悬崖上的藤梯外出，人称“悬崖村”）。

2.1 谁是贫困者？——识别近亿人的到户到人瞄准机制

贫困识别与瞄准是减贫领域的难题。中国印发《扶贫开发建档立卡工作方案》，动员全国基层干部进村入户，开展建档立卡工作。

扫描画像：瞄准贫困地区每户每人

中国贵州瑶山瑶族乡农民何国强的家乡，属石漠化地区，少田土、缺水源、生存难，过着“够吃，缺钱”的拮据生活。2018年6月2日，全家有7口人的何国强向村委会递交了“贫困户申请书”。一个多月后，经过一系列识别程序，他收到盖上乡政府公章的“贫困户确认书”。

宣传发动、群众申请、入户调查、村组评议公示、乡镇审核公示、先继复审批复、贫困户签字确认……贵州部分地区采用的是“七步法”精准识别。多地还创造了识别的“土办法”，比如四看法：一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎。大数据也被用于识别，有些地方打通部门数据建立大数据平台，可秒速查询贫困户名下是否有小汽车、商品房等，一旦发现就会被从贫困户中清除。

2014年，中国组织80多万人识别贫困人口8962万；2015年，又组织200多万人开展“回头看”，剔除识别不准的贫困人口929万，新识别补录807万。中国还确定集中连片特困地区14个，贫困县832个，贫困村12.8万个。

建档立卡：近亿人的贫困“鱼鳞册”

中国为所有贫困户建立家庭档案。在家庭档案基础上，中国首次建成全国统一、囊括近亿人、动态更新的扶贫信息管理系统。它被比喻为“鱼鳞册”，为精准扶贫提供了基础支撑。

系统的大数据分析找准了“穷根”：建档立卡贫困户中，因病、因灾、因学、因劳动能力弱致贫的分别占42%、20%、10%、8%。

织密防线：时刻关注贫困的“边缘户”

中国时刻关注贫困“边缘户”，将人均可支配收入低于国家贫困线1.5倍左右的家庭，以及因病、因灾等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭纳入重点监控范围，通过实施动态监测、针对性帮扶等，防止“边缘户”陷入贫困。

2.2 谁来扶贫？——破解“执行者难题”

充足的人力资源和良好的执行力是减贫目标实现的必要条件，中国通过各级行政人员内外全面动员，为减贫集结了强大的执行者队伍。

户户有“责任人” 村村有“帮扶队”

在中国南端与老挝、缅甸接壤的西双版纳，拉祜族村寨妇女娜四小时候没有鞋子，就只能光脚去深山老林里打猎。2015年初，娜四的村庄迎来了驻村工作队，4名干部都会说拉祜语，分别负责村里的种植、养殖、扫盲、修路等工作。每一户都有帮扶责任人，每一村都有帮扶团队，是中国减贫的独特工作方式。

多渠道集结上千万人组成执行者队伍

为解决好“谁来扶”问题，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近200万名乡镇干部和数百万名村干部一道奋战在扶贫一线，打通了精准扶贫“最后一公里”。

凝聚“全民扶贫”合力

中国国家主席习近平在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲中指出，我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。来自贫困地区本土的致富能手、外出务工经商人员、大学毕业生成为中国减贫中的“新乡贤”，发挥了“头雁效应”。

2.3 怎么帮扶？——扶贫资源“滴灌”到户

中国在精准识别基础上为每户贫困户制定不同的“脱贫方案”，实现“大国”与“小户”的“滴灌对接”。

一户一套“脱贫方案”

经深入了解，帮扶干部诊断何国强家致贫原因为缺资金、缺土地、缺水，制定了扶持养殖肥猪3头、申请农村低保、搬迁至县城，以及参加建筑工、家政服务技能培训，就近就业等帮扶计划。从县里来的扶贫干部帕查有格分析“悬崖村”村民某色拉作家的致贫原因，同样提出相应建议。中国根据不同致贫原因，探索出以“五个一批”为主，健康扶贫、消费扶贫等结合的帮扶举措，为贫困户量身制定“脱贫方案”。

以下为几个贫困户的“脱贫方案”：

——产业扶贫。在中国西南部的贵州省玉屏县平溪街道，由温氏食品集团提供猪苗、饲料、饲养技术，并回收肥猪，贫困户洪加元每养一头猪赚200多元，年收入超15万元。

——易地搬迁扶贫。2020年，村民某色拉作从“悬崖村”搬到县城安置小区，在政府补助下，住上100平方米的房子。

——健康扶贫。江西吉安县永和镇超果村贫困户肖美兰因白血病治疗花费43万元，通过新农合、大病保险、医疗附加保险等报销40余万元，自己仅承担2.4万元。

——兜底保障扶贫。西藏拉萨市达孜区贫困老人贡琼年事已高，无法从事生产劳动，现在已住进养老院，每年还有几千元补贴。

备足减贫“粮草弹药”

中国最大化聚合扶贫资源，为大规模减贫提供“粮草弹药”。8年来，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入6601亿元。扶贫小额信贷累计发放7100多亿元，扶贫再贷款累计发放6688亿元，金融精准扶贫贷款发放9.2万亿元，东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金1005亿多元，东部地区企业赴扶贫协作地区累计投资1万多亿元，等等。

扶贫资源“滴灌效应”

聚合扶贫资源后，中国通过下放审批权限、下派帮扶干部、下沉监督力量，将资源精准配置到户。从2015年起，中国将绝大部分扶贫项目的审批权限下放到县，由县级政府因地制宜整合使用。派驻各村和结对帮扶的扶贫干部则成为扶贫资源传输的“末梢管道”，他们将扶贫资源精准“滴灌”到一家一户。中国还健全监督管理制度，下沉监督力量对脱贫攻坚进行督导。

2.4 如何退出？——融合自评与他评的“质检仪”

中国防止贫困人口陷入“福利陷阱”，不仅明确贫困退出“时间表”，还融合他评与自评，引入第三方评估，聚焦贫困对象内生动力和长期发展能力，构建最严格退出评估制度体系。

细致评估让误差最小化

中国对扶贫对象退出有着详细而严格的规定。不仅要求其年人均纯收入稳定超过扶贫标准，还要达到“两不愁三保障”。2019年12月20日，何国强在乡政府送达的“贫困户脱贫确认告知书”签字。政府对他家采取了“稳定脱贫巩固提升计划措施”，包括产业、就业、教育、医疗四个方面，后来新增“帮助购买返贫致贫保险”。

原本连育秧苗、撒化肥都不会的娜四，在扶贫干部指导下，经过几年发展已种下了18亩茶树。2018年，经过评议、核实、公示等程序，娜四退出了贫困户。2020年，“悬崖村”6000根钢管架起的钢铁天梯从山脚伸入云端。供电稳定，4G网络全覆盖，一部分村民易地搬迁，余下的村民可做民宿旅游，也可通过电商将脐橙、核桃、青花椒卖出去。

没有人能轻易逃过第三方评估的眼睛

中国引入第三方评估，建立自评与他评相融合的绩效评价体系。覆盖全国的扶贫成效第三方评估中，高校、社会组织等采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对各项指标独立开展分析和评定，并对官员们的政绩进行评估，这提升了脱贫评估的客观性和公正性，也倒逼地方提高减贫质量。

设立过渡期构建防止返贫长效机制

消除绝对贫困后，中国不踩“急刹车”，设立了5年过渡期，继续实行摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管“四个不摘”政策，为推进脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接打下坚实基础。

经济日报 2021年3月5日