自最严格水资源管理制度实施以来，尤其在2019年习近平总书记主持召开黄河流域生态环境保护和高质量发展座谈会后，水资源刚性约束进一步强化，2020年我国最严格水资源管理制度“三条红线”的用水总量控制指标进入第一个动态调整节点，水权分配面临调整契机，以优化资源配置为宗旨的水权制度建设升至新高度，进入新时代。

长江上游水资源总量约占全国的15%，占长江流域的50%，水能蕴藏量约占全国的40%，肩负着南水北调、西电东送、三江源生态保护、脱贫攻坚等国家使命，承载着成渝经济区、滇中经济圈乃至整个流域的发展保障。

近些年，随着经济发展、人口增长以及城镇化步伐不断加快，长江上游水资源紧缺、水秩序混乱等问题凸显，可持续发展面临巨大挑战。水权制度是优化水资源配置最基本的规则保障，加快完善长江上游水权制度体系，已成为新时代共识。

长江上游水权制度建设进程

所有权制度奠基阶段（1949-1987年）

新中国成立初期，我国水权制度建设主要围绕水资源所有权展开。1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》规定，水资源属于“全民所有”。这是我国水权制度建设最基本的前提和遵循。此后颁布的《水污染防治法》（1984）、《水土保持工作条例》（1982）等制度是水资源所有权制度的深化和落实。在全民所有制下，用水被视为公共福利，无偿享用，但禁止买卖、出租、抵押或转让。这一时期，对于水量丰沛、水质优良的长江上游而言，缺乏水权制度建设的主动性和紧迫感，自建水权制度较少，其工作重点是落实国家所有权制度，奠定水权建设基础。1959年长江水利委员会牵头完成《长江流域综合利用规划要点报告》，第一次规划了基于国家行为的长江水资源开发、利用和保护方略，也是上游水权制度建设的早期渊源。

使用权制度探索阶段（1987-2002年）

1987年黄河分水掀开了我国水资源使用权制度建设的新篇章，水权制度建设重点从所有权转移至使用权。1988年颁布的第一部《中华人民共和国水法》，除规定水资源“国家所有，即全民所有”属性外，还规定了水量分配、开发利用、取水许可、水资源费征收等使用权基本制度。随后颁布的《城市节约用水管理规定》（1988）、《取水许可证制度实施办法》（1993）、《取水许可监督管理办法》（1994）等专项制度，是使用权制度的进一步明确、深化。在此基础上，长江上游积极探索具有区域特色的使用权制度。1990年长江水利委员会牵头完成长江流域综合利用规划修订，1995年发布实施长江流域取水许可制度细则，范围包括上游的金沙江、干流宜宾至宜昌段、乌江、牛栏河等。四川、重庆等地纷纷制定省（市）内各级取水许可和水资源费征收管理制度，使用权

制度建设取得有效进展。

水权制度多元化阶段（2002年至今）

新世纪初期，随着我国产权制度改革不断深入，水权被赋予产权内核，而产权的多元特征也推动了水权制度多元化发展。2002年修订的《中华人民共和国水法》第一次将“水权”概念正式写入国家法律。2005年发布的《水权制度建设框架》提出包括所有权、使用权、转让权在内的制度框架，与产权理论衍生的占有、使用、处分、收益等权利趋近，水权制度体系向多元化方向演进。随后，《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006）、《水量分配暂行办法》（2007）、《水权交易管理暂行办法》（2016）等具体办法依次出台，多元化制度体系不断完善。这一时期，长江上游与时俱进，积极推进多层级、多维度的水权制度建设。长江水利委员会先后制定《入河排污口监督管理实施细则》（2011）、《长江流域省际水事纠纷预防和处理实施办法》（2013），以及岷江、嘉陵江、沱江、赤水河、乌江、牛栏河等上游跨省江河水量分配方案。流域内各省加快制（修）定水量分配细则、用水定额、纠纷处理办法、取水许可和水资源费征收办法等地方制度，为长江上游多元化水权制度建设作出了积极贡献。

短板与不足

制度建设起步晚进度慢

长江流域水权制度建设起步明显滞后于黄河流域，以第一次初始水量分配计，相差超过20年。启动之后，长江上游水权制度建设进度也相对缓慢，从2010年国务院批复《全国水资源综合规划（2010-2030年）》以来，工作仍局限于水量初始分配环节，且部分跨省河流省际分配方案至今尚未完成，省级水权制度仍不完善，省内各级行政区分配方案不明确，规制强度较低。尤其交易、补偿、置换等市场化制度缺乏，部分成熟制度仍以规划、意见、通知等形式存在，未提升至约束力较强的法规、规章、标准等层面。

总体框架和思路不清晰

尽管国家发布了水权制度建设框架的指导性文件，但由于各流域水资源特征、经济社会状况和生态环境条件各异，无法形成全国统一的制度体系。长江上游理应在全国《水权制度建设框架》指导下构建具有自身特色的制度体系框架，但目前尚未如此，顶层设计不足，制度建设内容及其逻辑关联性不清晰，推进思路及目标蓝图不明确。这不利于从总体上把握工作方向、进度和成效。

区域特色制度创新不足

长江上游水权制度除要解决短缺、污染、浪费等一般性问题外，还要处理发电、航运、调水、酿酒等特有的用水关系，而后者更应是制度创新重点和特色。目前长江上游水权制度建设重点在于，落实全国统一推进的总量控制、定额管理、用水许可、水资源费征收等初始制度，而区域针对性强、迫切程度高、实施效果好的特色制度不足。尤其发电弃水换水权、生态补偿换水权、水质水量转化等制度建设是短板，而这又是基于北方基因的现有水权制度所无法解决的，需要长江上游流域自主创新。

思路与建议

构建“三位一体”制度体系框架

突破传统的分配、交易二元思维，坚持“所有权衍生占有权、分配权、使用权、处分权、收益权”思想逻辑，“自然——经济——社会——生态”耦合系统观，构建以分水权制度、用水权制度、治水权制度为支撑的“三位一体”框架，以此引领长江上游水权制度建设。具体而言，以分水权制度规范水资源的占有和分配关系，完善水量分配、总量控制、确权登记等制度；以用水权制度规范水资源的使用和处分关系，激活水资源经济价值，联动取水许可、定额管理、水权转让等制度；以治水权制度规范收益与治理关系，落实“谁污染谁治理，谁受益谁付费”原则，激活水资源生态价值，建立排污控制、生态补偿、排污交易等制度。

坚持整体推进和特色创新“两手抓”

一方面，坚持统筹谋划，继续推进全国统一部署的分水、取水、收费等制度建设，做到应建必建，应分必分。另一方面，摸清家底，重点突破，着力建设与发电、航运、生态相关的投资、补偿、置换等特色制度，同时将水权制度建设与移民安置、脱贫攻坚、酿酒水源保护等地方工作结合起来，创建以水权促和谐、促发展的新路径。

推进市场机制与水权制度深度融合

将水权制度建设重心转至培育市场机制上来，建立政府调控与市场调节相补充、相协调的制度体系。加强干支流、上下游、左右岸、河道内外利益协调，结合蓄水取水的外部性特征，创新补偿机制，助推上游“绿水青山”转变为“金山银山”。同时，推进水权管理手段向法治主导转变。