经过改革开放四十年的发展，长三角地区在若干产业领域如电子信息、汽车、生物医药、高端装备、新材料、纺织服装等，已经形成相当大的产能规模，而且这些产业都具有很高的对外开放度和产业链集聚度，可以说已具备世界级的产能优势。但与真正意义上的世界级产业集群对比，差距或者短板仍很明显，而且从合作共建、强化合力的角度看，导致差距或短板存在的原因，是有效分工不足，合作深度不够，当然其背后的深层次原因，是长三角地区的区域分工与合作仍然面临体制机制上的诸多制约和政策创新上的相对滞后。这里将系统梳理长三角地区共建世界级产业集群需要破解的短板问题与瓶颈问题。

一、长三角共建世界级产业集群面临的短板问题

从三个维度分析短板所在及其表现特征：一是行业龙头企业的全球影响力、关键核心技术的创新策源力、产业链比较成本竞争力。

（一）行业龙头企业的全球影响力仍有距离

多数本土龙头企业与全球最强的龙头企业比,在规模、产业链布局、关键核心技术拥有及行规规则权威性上，存在不少差距。跨国公司在长三角地区实施的产业链布局，生产技术和规模全球领先，但关键核心技术研发并没有转移过来。

1、世界级的龙头企业数量较少

长三角地区企业数量众多，2018年长三角一市三省共有规模以上企业数量11.38万家，约占全国的30.07%。从全国500企业分布来看，上海、浙江、上海、安徽分别48家、43家、31家和10家，位列全国4、5、6、12位，500强企业数量占全国的26.4%，低于规模以上企业数量在全国的比重。

从全球500强分布来看，长三角地区共上榜17家，仅占全国上榜数量（不含港澳台）的15.18%；其中，全球财富500强企业平均营业收入和利润分别为653.28亿美元、43.08亿美元，中国上榜的129家企业平均营业收入和利润分别为649.28亿美元、34.01亿美元，而长三角地区上榜的17家企业分别仅为508.56亿美元、32.62亿美元，均低于全球乃至全国平均水平。而东京都市圈、巴黎、纽约、大伦敦地区分别有36家、18家、15家、14家世界500强企业。美国旧金山湾区也集聚了苹果、Facebook、谷歌等著名的科技公司。与其他世界级产业集群相比，长三角地区缺乏具有世界影响力的龙头企业。

2、缺乏具有垄断竞争能力的产品

长三角产业发展较为丰富，但缺乏世界级领军企业。品牌建设是产业集群取得成功的关键，无论在汽车、高端装备制造或电子信息等产业方面，长三角都未形成具有国际竞争力的品牌企业。以生物医药产业为例，长三角地区尽管涌现出复星医药、扬子江药业、药明康德等龙头制药企业，但与辉瑞、强生、默沙东、GE医疗等全球领军药企相比，长三角地区的企业规模普遍偏小，缺少具有垄断竞争能力的产品。在《2019年财富世界500强排行榜》中，中国上榜77个（不含港澳台共69个），长三角地区仅10个，仅四个为科技行业，上榜品牌与全球排名前5的亚马逊、苹果、谷歌、微软、三星相比，其全球影响力存在巨大差距。

长三角地区积极融入全球分工体系，与全球主要国家地区建立起了紧密联系，成为全球产业分工体系的重要一环，但长三角地区在全球产业链与价值链中的地位仍有待提升。

3、在全球产业链体系中处于中下游

在长三角的产业链发展中，没有形成世界级高水平且完整的产业链，缺少从产品设计、技术研发、产品制造到品牌塑造、物流分销等完整的高水平产业链，而这是世界级产业集群的重要特征之一。如集成电路产业，核心技术由欧美企业控制，关键零部件大量依赖进口，集成电路、高端软件等新一代信息技术重点行业仍未进入国际高端产业技术联盟，长三角产业大量环节在国际分工和全球产业链中处于中下游，以及微笑价值曲线的底端。

同时，长三角产业参与全球分工水平依然不高，尽管长三角地区产业开放度高于全国平均水平，但与世界级产业集群相比存在一定差距。在对外贸易方面，长三角商品贸易市场占有率仍较低，出口商品技术含量不高，缺乏具有一定规模和较强竞争力的拳头产品。同时，长三角地区的技术贸易和服务贸易发展滞后，有待加快发展。在外贸发展方面，长三角利用外资规模仍然偏小，且投资引进方式单一，境外投资处于起步阶段。

4、行业隐形冠军数量与其他世界级产业集群有较大的差距

中国虽然是世界制造大国，长三角作为我国制造业实力最强的地区，但产业往往大而不强，极度缺乏像中国台湾地区的“台积电”那样的行业“隐形冠军”。据赫尔曼·西蒙收集的全世界2734家隐形冠军企业的数据显示，德国拥有1307家隐形冠军，是全球拥有隐形冠军数量最多的国家，美国、日本分别有366家、220家，而中国仅有68家。通常核心技术、关键部件和材料大都垄断在国外“隐形冠军”企业手中。大到精密机床、半导体加工设备、飞机发动机和汽车发动机，小到高铁列车上的螺丝钉、电子产业的高档芯片、微电子链接用的导电金球等。

“隐形冠军”决定着长三角地区迈向世界级产业集群的关键点，以及长三角建设世界级产业集群过程中产业链的重要软肋和痛点。长三角地区“隐形冠军”多集中在机械设备、电子、纺织服装等行业，如振华重工（占全球港机领域75%的份额）、伟星股份（全球最大纽扣生产企业）、中昊针织（亚洲第一大袜业公司）等，而在新一代信息技术、新材料、生物医药等领域较为缺乏。为此，需要培育更多的“隐形冠军”，尤其是聚焦战略性新兴产业领域，才能突破发展瓶颈，迈向GVC的中高端。

（二）关键核心技术的创新策源力仍很不足

产业创新对发达国家和跨国公司仍有较大的依赖，还处于引进消化向自主创新的升级阶段。大学和科研院所受制于科研导向和体制问题，在关键核心技术攻关上发挥的作用仍然比较有限。在关键核心技术攻关上投入的资源也比较有限，而且各地相互抢跑道，力量有所分散。

1、产业整体创新水平有较大的提升空间

尽管长三角地区创新水平不断提升，部分产业集群创新能力达到国内领先水平，《中国区域创新能力评价报告2019》显示江苏、上海、浙江、安徽分别位列全国创新能力第二、四、六、十位；《中国城市创新报告2019》前十位城市中，上海、杭州、南京位列第三、五、八位；福布斯发布的“创新力最强的30个城市”中，长三角地区有18个城市上榜，但其创新能力与世界级产业集群相比还有一定差距。

从创新能力来看，根据上海市科学学研究所调查研究，以美国纽约和旧金山硅谷作为参照（设为100分），目前上海整体科技水平得分为75.6分，上海总体处于“并跑”“跟跑”，而其他城市相较于上海创新能力更低。澳大利亚2thinknow公布的《2019年全球创新城市指数排行》显示，长三角地区仅上海位列前50位（第33位），在中国位列北京之后，在排名前300位中仅6个城市入围。而其他五大世界级城市群至少有3个城市入围。从科技创新企业分布来看，根据《2018福布斯全球最具创新力企业榜》入榜的100家公司中，美国东北部大西洋沿岸城市群有15家，北美五大湖城市群有9家，日本太平洋沿岸城市群有7家公司，英国城市群有4家，欧洲西北部城市群有11家公司；长三角城市群仅有4家企业，在世界六大城市群中数量最少。

2、关键核心技术策源能力依然不足

纵观全球城市的发展，创新策源能力对于增强城市能级具有显著的带动作用。以美国费城为例，宾夕法尼亚大学拥有世界顶级的细胞生产与转化医学研究平台，形成了以卡尔·朱恩教授为代表的一批明星研发团队，由此，成为细胞治疗领域最权威的技术源头。包括诺华公司等在内，有一大批细胞治疗机构的核心技术均来源于此，费城也因此成为细胞治疗的创新策源地，其城市能级和核心竞争力也得到大幅提升。

然而，长三角建设世界级产业集群依然面临关键技术策源能力不足的问题，在原始创新、重大技术创新等方面偏弱，集群创新部分环节卡脖子问题依然明显，这成为制约长三角建设世界级产业集群的重要短板。如电子信息产业中的芯片制造环节，医药产业中的重大创新药、高端医疗器械环节，装备制造业中的尖端材料环节等与世界级集群相比还有差距。如新一代电子信息技术产业领域，大部分且与在全球价值链、创新链处于中下游，尤其是集成电路制造业水平落后国际先进水平大约两代，先进制程的缺失限制新应用领域集成电路发展；集成电路原材料领域，全球一半的半导体硅材料集中在日本，我国大尺寸集成电路级硅片严重依赖进口，集成电路装备高度垄断在荷兰等。再如生物医药领域，长三角仍处于逐步从仿制药为主向创新药为主转型升级阶段，基因测序仪试图替代Illumina的产品、神经刺激器试图替代美敦力DBS、起搏器试图替代美敦力/圣犹达、人工晶体试图替代爱尔康/眼力健等方面的技术瓶颈明显。同时，长三角地区国际顶尖大学、科研机构还相对缺乏，这限制了长三角地区产业自主研发和自主创新水平的提升。

3、跨区域协同创新水平有待提升

近年来，长三角地区协同创新水平总体不断上升，《2019长三角一体化区域协同创新指数》报告显示长三角区域科研协同极化效应显著，技术溢出多点爆发，协同创新指数总体得分从2010年的100.00分（基期）增长到2017年的178.91分，年均增长8.67%，说明长三角区域协同创新水平稳步提升，发展势头良好。然而，当前长江三角洲城市群产业同构严重、科技创新链条上存在着诸多体制机制关卡导致创新资源流动受阻、创新要素难以汇聚，创新主体协同创新的动力不足，难以发挥一加一大于二的协同效应。据课题组测算，1985-2018年，长三角地区城市间专利合作次数为28702次，城市内部合作次数为23589次，长三角城市间合作仅占所有专利合作比重的54.89%。其中，上海、杭州、南京、苏州等城市与长三角地区城市建立了较为紧密的合作联系，而大量城市在长三角制造业专利合作网络中相对较边缘化，长三角科技创新共同体建设目标仍有待努力。

4、国际化创新人才资源相对不足

创新型科技人才是提升产业集群竞争优势的重要生产要素之一，创新型人才的厚度、国际化程度直接影响到创新成果水平以及与国际前沿水平的距离。2018年，上海市外籍人口约21.5万人，连续7年在“外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”评选中拔得头筹，但仅占上海常住人口的不到1%。而中关村外籍人才占全部创业人员的比重约1.5%，硅谷外籍人才占比将近40%，这为硅谷建设世界级电子信息产业集群提供了源源不断的国际移民红利，国际化人才的缺乏成为长三角建设世界级产业集群的重要短板。

（三）产业链比较成本竞争力有所弱化

这些年房地产飞涨、人员薪酬上涨很快，导致一些成本敏感的项目不断向长江中上游地区或东南亚地区转移。各中心城市这一情况更加突出，而且为留住项目又不惜采取更大力度的税费优惠和补贴政策，没有很好发挥长三角腹地其他城市的区域成本优势。

1、商务成本持续上升

近十余年来，长三角地区经历了从轻工业向重工业，再向服务经济为主的结构调整，制造业增长放慢，服务业比重开始超过制造业，经济增长速度趋于平稳，上海等中心城市也逐渐转向投资驱动与财富驱动为主导，这推高了上海等中心城市乃至整个长三角地区的商务成本。高企的商务成本对于创新创业是一大致命伤，这也是导致电子信息产业等产业创新创业受到严重阻碍。快速上升的要素成本使制造业竞争优势减弱，如果不合理调控长三角区域商务成本导致其持续上升，长三角产业发展将受到土地、租金、劳动力等要素成本过快上升和交易成本下降缓慢的双重影响。从全球来看，2019年科尔尼发布的首个《全球城市营商环境指数》中，长三角地区仅5个城市上榜，但仅上海排名前50（位居第48位，在中国大陆排名第2位，次于北京），其余城市在66-87位之间。从全国来看，《2017年中国城市营商环境报告》中2017年全国重点城市商务成本指数也反映出上海、杭州、南京、宁波等长三角地区城市在全国商务成本位列前茅。

2、房价、人员薪酬等导致产业比较成本优势弱化

长三角地区作为我国经济最发达的地区，也推动了近年来房地产加快快速上涨、人员薪酬不断上升，如2019年全国房价排名前40的城市中有14个城市位于长三角地区，前20位中有9个位于长三角地区，长三角地区成为全国房价的“高地”。人员薪酬上，2019年夏季求职平均薪酬城市排行榜中，前10位有5个位于长三角地区，前37位中有7个城市位于长三角地区。房价高企、人员薪酬上涨，加剧了产业成本，使得企业成本上升，也导致一些成本敏感的项目不断向长江中上游地区或东南亚地区转移，尤其是上海、苏州、宁波、杭州等中心城市尤为明显，而这些城市又是长三角建设世界级产业集群的重心，这成为长三角地区建设世界级产业集群的重要短板。为了留住项目、留住人才，长三角地区主要城市不惜采取更大力度的税收优惠和补贴政策。而房价和人员薪酬较高的城市大多为长三角地区中心城市，长三角地区腹地城市仍然具有一定的成本优势，长三角腹地其他城市的成本优势没有得到较好地发挥。

二、长三角共建世界级产业集群需要破解的瓶颈问题

加快解决上述四大短板，着力提升“四个力”，正是长三角地区建设世界级产业集群的三条推进路径。但我们也看到，如果没有三省一市的合理分工、通力合作，就很难突破短板、强壮“三个力”。因为面对国际国内产业集群竞争，长三角地区只有摒弃传统的行政区竞争模式，消除各自为政、行政壁垒，推进强强联合、资源整合，才能加快建成世界级产业集群。既要充分发挥区域分工的效能，各地各扬所长，聚力最具优势的产业领域和企业群体，提高创新资源配置的专业集聚度，培养造就一批行业龙头企业、行业配套企业和专业化集群，并通过积极有效的区域分工体系，形成长三角地区的整体合力和全球影响力；又要充分发挥区域合作的作用，在市场机制作用下，建立健全基于区域有效分工的产业链强大合作体系，在各地政府一体化行动下，建立健全基于共享资源优势，无行政区分割的大载体、大通道、大网络。这样的区域分工和合作，正是长三角地区实现更高质量一体化发展的最重要命题之一。要解答好这道重要命题，必须着力解决体制机制方面存在的四个瓶颈问题。

（一）区域分工统筹政策指引工具缺失

对于区域产业分工，国家层面的规划纲要也没有明确的指引。这也是基于我们目前并没有有效的政策工具可以落实规划提出的区域分工空间部署。

所谓政策指引工具缺失，首先是现行的主体功能区规划已经明显滞后。我国现行主体功能区规划是在2011年颁布的，长三角三省一市的主体功能区规划则在2013年分别颁布的，规划期都为2020年，即将到期。现行规划存在三个相对滞后：一是区域战略定位已滞后。随着长三角地区一体化发展上升为国家战略，提出了“一极三区一高地”的新定位①。二是优化开发区域的开发空间已滞后。比如合肥现在已与南京、杭州具有同等重要的开发区位，但原规划中将其划在重点开发区域。三是对优化开发区域、重点开发区域的差异化政策已滞后。即相对来说对限制开发区域、禁止开发区域，政策比较鲜明，考核机制也比较严格，但对优化开发区域、重点开发区域的资源配置、开发重点及相应的配套政策，基本没有细分。2019年自然资源部开始启动国土空间规划，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线。这项规划工作需要一定的周期才能完成并指导实践。

其次是区域性产业规划相对滞后。《长三角规划纲要》十二章篇幅中，重心放在公共领域，只在第四章加强协同创新产业体系建设中，安排了一节的篇幅，即第二节的“加强产业分工协作”，而且对于产业分工，仅仅安排了一段内容，即“引导产业合理布局”，其中对于中心区（城市群）内部特别是各个中心城市间的产业分工，基本没有论及。《长三角规划纲要》在第十二章“推进规划实施”中，提出抓紧组织编制基础设施互联互通、科创产业协同发展、城乡区域融合发展、生态环境共同保护、公共服务便利共享等专项规划。第一部推出的专项规划是2020年4月28日，由发改委、交通部联合印发的《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》。各项专项规划中，科创产业协同发展专项规划编制难度可能是最大的，特别是其中的产业分工合作，只要行政区经济格局不破，要素自由流动被地方比拼政策隔断，就很难绘出一张可以久久为功的产业蓝图。但站在建设世界级产业集群和构建全球产业链的战略层面，特别在当下全球疫情新形势下，长三角地区集合力量，发挥分工合作效能，需要按下快进键，在若干个战略性新兴产业领域，加快编制区域性产业规划，促进资源有效聚焦，实施关键核心技术攻关工程和龙头企业培育工程，共建全球产业链等，显得尤为迫切。

第三是跨行政区的产业协调机制比较单薄。长三角地区已在环保、交通、安全等领域建立了三省一市间的协调机制，但产业领域的协调机制建设也是相对滞后，而且是明显滞后。比如至今三省一市还没有共同设立一个跨区域的产业基金；近年成立的一些跨区域产业联盟能够发挥的作用极其有限，而且还难以申请成为社团组织。之所以产业协调机制比较单薄，根本原因在于各个中心城市并没有充分发挥其应有的牵头协调作用。一方面协调各地产业分工和合作适宜，是一项更加艰巨的任务，普遍存在畏难现象；另一方面对中心城市自身来说此事虽然意义重大但需要它扩散资源、作出一定牺牲，在现行行政区经济格局下往往缺乏内在动能。

（二）要素自由流动遭遇行政区壁垒

决定产业空间有效分工的，是市场机制。发挥好市场决定性作用的前提，是要素可以自由流动。以往苏南模式、温州模式之所以能够取得巨大成功，正是让劳动力可以从农业流动到非农产业，让技术、资金可以从上海流动到周边地区。这个阶段的要素流动，为长三角地区加快完成工业化、城市化进程作出了很大的贡献。在建设世界级产业集群的新标尺下，破除要素流动障碍，发挥各地比较优势，释放分工合作效能，可以说是极其关键的重要推进路径。当前仍有很多障碍阻碍要素自由流动障碍，其背后的根子，正是行政区经济模式历经多年延伸出各种行政壁垒，导致三省一市之间，甚至省内各市之间，在政策尺度、规则程序、标准掌控上也都有所不同，这样也就形成了一道道的行政壁垒，我们也可以称其为“断头路”。

我们可把阻碍要素自由流动的障碍分为三类：一是地方性招商引资政策形成的障碍。各地在招商引资竞争中形成了五花八门的优惠政策，最常用的工具就是税费减免、财政补贴和租金减免，虽然优惠政策比拼激发了区域活力，但也扭曲了资源配置，该转移的没有转移，该升级的没有升级。特别是，现在的各个中心城市在强烈的做大做强思维影响下，仍然习惯于运用特殊优惠政策，特殊的补贴、特殊的减免、特殊的服务等等，对要素自由流动、区域有效分工形成了新的障碍。二是地方政府管理地方经济形成的障碍。在市场准入、资质认定、环境保护、安全监管、信用评价、知识产权、土地使用等公共管理领域，各地执行的标准和程序是不一样的，因此也带来相互之间不能互认证书、共享信息的行政分割情况，而且也比较容易产生地方保护主义。三是社会保障地区差异形成的障碍。最重要的要素流动是人才和劳动力流动，但因为养老、医疗、就业等社会保障方面各地差距仍然很大，而且目前仍为各地自筹，所以传统的户籍制度延续至今，并成为人口和劳动力自由流动的制度性障碍。

（三）共享创新资源面临中心城市地方保护

产业链向各地扩散化，创新链则在中心城市集聚化，是现阶段长三角地区经济发展中的一个区域性特征。这是经济发展规律。从发达国家如美国硅谷、日本东京的情况看，不仅产业链向本国其他地区扩散，还向全球扩散，但创新链则越来越集中，是全球科技创新中心，同时也是跨国公司集聚中心和科创企业孵化中心，这些跨国公司和科创企业因科技创新活力和实力，引领区域性高科技产业发展，并带动全球产业链的科技创新和新兴产业的分工合作。

如何推进产业链与创新链在不同空间实现深度融合，是长三角地区建设世界级产业集群需要研究的重要课题。但我们现在面临的问题是，各个中心城市，特别是南京、杭州、合肥三个省会城市，同样具有很强的行政区经济意识，而且还有很强的做大做强竞争意识，在集聚和利用创新资源上仍然存在比较明显的地方保护行为。具体表现在三个方面：一是充分利用中心城市特有的虹吸优势，加大创新资源集聚力度和自我转化力度；二是在促进创新资源扩散、溢出方面，更多是被动进行的，甚至为留住科技创新成果转化项目和产业化项目，比对周边城市，通过更有力度的优惠政策，阻止项目和资源外移；三是对其他城市及其企业接轨中心城市、共享科技创新公共资源，虽然这些年有所进步，但开放度、共享度仍显不够，即使可以共享创新平台和资源，但成本费用成为共享的很大障碍，而且对那些没有财税贡献的外来研发设计中心，缺乏热情、缺乏同等待遇。

（四）共建共享产业公共服务大平台缺乏机制保障

虽然最近几年长三角地区在大型科研仪器设备共享网、G60科创走廊“一网通办”、技术市场联盟等大平台建设上取得了较大进展，但仍未真正建立起共建共享的有效机制。《长三角规划纲要》第九章关于创新一体化发展体制机制，提出“建立区域间成本共担利益共享机制”，但对于各类公共服务平台共建共享中的成本共担机制，并没有作出相应的安排，这也可能是因为跨地区的共享大平台建设，要突破原来的行政区建设模式，难度比较大，在“十四五”时期实现的可能性比较小。

要做到真正有效地让各地共享产业公共服务平台，前提是共建。共建包括了建设资金的共筹与运营成本的共担，其中涉及到两大机制：一个是各地共建的机制，再一个是平台本身运营的机制。如果没有积极有效的机制保障，即使建立了所谓的大平台大载体，但很有可能成为空架子。共建机制，要解决各共享方承担多少资金、如何参与投资、得到什么服务的实际运作和权责问题。这也正是现阶段共建公共服务大平台中的难点，如果仅仅让承建大平台的中心城市如上海多投资多贡献，显然这样的共建共享是走不远的。运营机制，要解决大平台本身的运营效率问题。我们现在的大多公共服务平台属于公益性的事业单位，在内部运营管理上存在先天性不足，而要引入更具活力的基金会、公司化模式来承载跨行政区合作平台的运营管理和公共服务，目前还没有现成的成功案例可供借鉴。

①根据全国主体功能区规划（2011），对覆盖上海市和江苏省、浙江省部分地区的长江三角洲，其定位是，长江流域对外开放的门户，我国参与经济全球化的主体区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，世界级大城市群，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动长江流域发展的龙头，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一。

（王振 上海社科院副院长、信息研究所所长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任，尚勇敏 上海社会科学院生态与可持续研究所 副研究员）