我国山地多、平原少，公开资料显示，平原只占到12%，还有约占19%的盆地。继续靠相对狭小的平原地区解决吃饭和建设问题，可持续性难以保障。怎么破解保耕地与保发展的“两难”矛盾？近年来，人地矛盾突出的浙江省探索进行生态友好的、功能适宜的、美学价值的和经济可行的山坡地开发，走出一条可实现不占耕地不损环境的土地利用新路径，为生态环境保护和经济发展相互促进提供新方案。

“房在林中,园在山中”

“慧心谷”乡村酒店如今成为杭州、上海城市白领人群向往的度假地。这个地处湖州市吴兴区妙西镇的农旅融合项目,远看掩映在大山之中,近看建筑物高低错落的“种”在山林里,宛若一幅原生态的山居图。

“‘慧心谷’的63套独立式客房和一幢精品酒店,没占用一寸耕地，只是顺应山形地貌利用了11.5亩的林间空地。”投资创办该酒店董事长李耀强说，今年五一假期，一套独立式客房的日住宿价买到5000多元。在游客带动下当地乡村土特产品成了抢手货。

“慧心谷”乡村酒店只是浙江目前116个被该省称为“生态坡地村镇”建设试点项目中的一个。

从2015年起，浙江为实现在源头上保护耕地，减少对平原优质耕地占用，推动生态产品价值有效转换，利用获批低丘缓坡土地综合开发利用试点省份的有利条件，开展把保护生态环境放在首位的生态坡地村镇建设试点，创新了山坡地供给开发模式。

最近，记者走访察看了杭州、湖州、衢州等地多个“生态坡地村镇”建设项目，这些项目都是“依山而建、依势而就”。有农旅融合的度假村、有绿色产业园、有养生养老院、还有“移房上坡”的村镇建设项目等，它们共同特点是，不砍山林树木,不毁坡地植被。项目设计充分利用地形地貌和坡地植被“量身造景”，使得建设项目与山林环境融为一体，相得益彰。

杭州建德市的胥江新村，是个“移村上坡”的杭派民居新村。一栋栋马头墙、披檐窗、粉黛色为建筑风格的房屋，点缀在村庄的荒坡林地上。村主任王乃芳说，原先旧村拆迁腾退还田，不仅增加农田面积，还发展观光农业。现在新村成了省级景区村庄，每户村民年可增收5万多元。

据了解，浙江核准试点的116个项目，所有项目“零占耕地、少占农用地”，吸引总投资882亿元，并且，通过“用地上山”累计节省了9800余亩建设用地指标。

“创新用地政策，坚守三条红线”

记者注意到，统筹“保耕地、护生态、促发展”是浙江探索生态利用山坡地资源的出发点和着力点。他们建立形成的一套山坡地开发机制，其中最突出的是“点状供地”政策创新，为生态开发提供强劲动力。

浙江“点状供地”政策，就是项目业主利用租赁方式获取山林地块，必须按照“依山顺势，点状布局、垂直开发”的用地要求进行选址和开发建设。对点状布局的建筑物可按落地面积来核算用地指标，项目区内未纳入建设用地开发的部分，按原生态保护和原用途进行管理。

比如，“慧心谷”建设项目，业主租赁了300亩整片山林，但只计算其中11.5亩的点状布局的70处建筑落地面积，组合式供地。通过“点状供地”和布局，不仅没有破坏环境，反而让自然地貌和山水资源更具美学价值。

“以往的供地方式，是以‘块状供地’作为基本出让单位。这种整地出让的供地方式，对我们来说，需要购买300亩建设用地指标，想都不敢想，就算拿到了成本也很高。”李耀强说，有了“点状供地”政策后，既避免了大开大挖，也大大降低投资者得获得土地成本。“可以说没有‘点状供地’政策就没有‘慧心谷’项目。”

浙江省生态坡地村镇建设试点工作负责人鲁建平说，浙江山坡地开发坚守三条“红线”，一是生态环境红线。对实施项目从选址到建成运营，制定了16项负面清单，把保护山林环境贯穿始终。

二是耕地保护红线。浙江耕地后备资源匮乏，补充耕地难度大，特别是直接开垦补充同等质量的耕地和水田并不容易。鲁建平说，探索生态利用山坡地要义就是要培育发展生态经济，减少平原耕地占用和减轻占补平衡压力，因此，在山上开发项目更不能占用耕地，把“零占耕地，少占农用地”作为行动红线。

三是农民利益不受损红线。由于项目建设单位需要大面积征租山林坡地，浙江明确要求遵循“村民自治、农民自愿”原则，以市场化机制协商征租山坡林地，不搞强迫征租来有效保障农民利益不受损。

鲁建平表示，山坡地生态开发利用是个系统工程。浙江专门组建了省自然资源厅牵头的八部门共同参与的协作机构，以确保建设试点全过程规范运作、结果可控。

从浙江实践看土地利用出路

近六年的摸索实践，浙江建立起一整套推进山坡地生态开发利用的政策机制，已释放出强劲的制度红利。中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继研究员认为，它对全国未来土地利用具有方向性的参考价值。

“我国是个多山国家，长期开发建设已占用了大量的平原优质耕地，如今在保耕地保粮食安全的严格制度下，除了实施耕地占补平衡等办法措施外，需要改革创新，提高建设用地有效供给能力。”董祚继说，中央最新出台的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，浙江山坡地村镇生态开发，可破解用地瓶颈，也为“两山”转换找到了可行路径，具有“长远、全局、典型”的示范作用。

浙江大学土地与国家发展研究院院长吴次芳教授说，改革开放以来，我国先后经历1980年代的沿海开放、1990年代的沿江开放、2002年代的沿边开放，如今，必然要走向沿山开放。

吴次芳认为，“山区中国”正在到来，将与“沿海中国”形成两轮驱动的国家大趋势，“经略山区”是实践“两山”理念的内在诉求。浙江的创新实践，对促进土地的合理利用，推动“山区中国”绿色发展有启发和借鉴价值。

“我国土地供需矛盾突出，山坡地在可持续发展中的地位作用值得高度重视。”中国农业大学原校长柯炳生说，浙江耕地之外找出路，用原来没有用的荒地、坡地，能够实现零占耕地、少量的农用地，又发展了经济，并且带动农民的住房改善、旅游经济、民宿等发展，对全国丘陵和山区有普遍引导意义。

记者采访注意到，辩证看浙江做法，试点很成功，但如果推而广之，如何防止一些地方政府的开发冲动和操作走偏？这也是必须正视的问题。我国一些地方曾在早些年试点开展低丘缓坡土地开发利用的实际操作中，就出现削山填谷的“台地”开发，出现山林环境破坏，造成水土流失，一些地方的试点被国家有关部门及时叫停。

对此，吴次芳认为，为了避免今后在“用地上山”推广过程可能出现乱开发现象，须要抓住两大关键，一是先行编制专项的山坡地开发保护总体规划作为指引和约束。二是制定坡地村镇建设的技术标准作为建设和管控的遵循。这也是国际山坡地村镇建设较好解决“用地上山”环境保护问题的主要原因。

吴次芳说，例如，加拿大、法国等国山坡地的村镇建设都有专项的总体规划和建设技术标准，加拿大基洛纳市的坡地开发指南（Hillside Development Guidelines），是一部非常详细的技术标准，包括景色和坡地特征不能受损、居民和游客的视线廊道需被保留等具体标准，给基层管理者和申请开发坡地的申请人提供清晰和统一的政策工具。“抓住这两大关键，可以防止和约束出现地方政府开发操作走偏问题。”

专家认为，“用地上山”生态开发，是有效破解我国土地利用瓶颈，更全面的合理利用土地的必由之路。