吴 波

城市社区治理模式伴随着市民社会发展而不断变化，主要经历了政府主导的单位制、街居制补充阶段和社区制三种治理模式，社区治理中的现实问题倒逼着城市社区治理模式的创新与转型。

一、政府全能管控下的“单位制”时期

新中国成立后，受制于当时的国内外环境，我国建立了高度集中的计划经济体制。政府运用行政权力来集中和整合资源，采取统一的模式来管理生产过程和社会生活，国家是集市场与社会于一身，构成了国家的一元结构。在实行计划经济体制时期，基层的管理结构以“单位制”为主，国家把整个城市社会按单位来划分，专家把单位模式结构下国家与社会的关系概括为“国家结构体系下的社会”；这就使得全国人民都被纳入了行政权力的控制范围，整个社会处于政府的管控之中。随着社会主义市场经济体制逐步确立，承载社会管理职能的“单位制”面临着巨大挑战，管理社会的控制力难以满足国家的现实需要，因此单位制逐渐式微，市民社会才逐渐有了一定的生存空间。

二、政府主导与市民社会萌芽时期的单位制式微，街居制作为补充的阶段

由于单位制的式微并逐渐走向解体，这在一定程度上就改变了国家直接控制市民社会的形式，大量的社会管理职能从单位行政体系中分离出来，并逐渐向市民社会回归和转移，市民社会的活动空间也就稍微扩大了些，这时为了弥补“单位制”本身的缺陷，“街居制”作为重要补充就应运而生；1954年12月

31日《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》的联合颁布标志着“街居制”的正式确立。但是“街居制”建立以来居委会的职权一直有限，处于政府和居民之间且更偏向于政府，使得街居成为政府的附属品，经常被动地去执行市、区一级政府下派的工作，经常受到政府部门的约束，故只能依附于各个职能部门。虽然市民社会稍稍发展了些，但是国家对基层的治理还是处于主导阶段，虽然国家政权有所弱化，但整体上国家还是处于主导地位，是“国家中心论”的一种隐蔽状态。

三、政府主导与市民社会进一步发展的社区制阶段

随着1987年社区服务的提出、2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面代替传统的街居制。“社区制”是市场经济进一步发展和基层民主发展的必然产物，“街居制”向“社区制”转变的过程中，街道办事处和社区居民委员会也发生了相应转变，表现在：其一，组织构架主要分为由街道党委（工委）领导的党的系统和街道办事处负责街道行政工作的政府系统这两个序列。街道党委是街道的领导核心，领导街道办事处开展工作，街道办事处则是辖区的最高权力机构。其二，在“两级政府，三级管理”的改革思想下，其演变为管理的一层并与政府职能部门的派出机构由以前的“以条为主，块作配合”的关系转为“条块结合”的关系；其三，基层社会治理体制变革从“街居制”过渡到了“社区制”，实现了“社区管理”向“社区治理”的转变即从单一主体的全方位强制管控到多元主体的多领域协商合作。这种转变的背后实质上反映了国家在调整与市民社会关系，政府部门承认自身能力和资源的有限性，肯定了社会组织参与社会管理的积极作用，并逐渐实现行政权力的回缩和往基层下放。这就为市民社会的发育释放了发展空间。与此同时，社会自治权力的增强扩展了非政府组织、社会工作机构和营利性组织的生存空间和活动范围，社会活力得到有效激发，“社区制”较之“街居制”是一个重大进步，不但关注了社会力量的作用，还调动了社会力量参与到社区管理中来，实现了多元主体的参与和合作。但是社区治理中政府的绝对控制地位没有发生根本性的改变，仍然存在行政化倾向严重、社会组织的内生性发展不足、居民参与渠道单一等社区建设的问题；在市民社会发育过程中，国家与市民社会之间的张力一直存在，这就使得目前社区自治发展仍然相当缓慢，表现在政府虽然在逐渐放权，但长期的历史传统使得政府不敢向下放权，甚至还表现为国家权力向基层延伸和渗透的现象，形成了一种“嵌入控制式”的基层治理机制，这就使得市民社会的力量会经常与国家发生冲突，使得我国的社区治理模式仍然表现为一种政府主导下的公民社会有待发育的一种模式。因此，要培育和进一步地发展市民社会，我国的社区治理模式必须要进行一定的创新与转型。

四、政府推动和社区自治相结合的合作共治的模式具有重要的现实价值

首先，参与主体由一元转向多元。这就突破了行政权力主导下的国家对基层治理的控制，给予了社区居民相应的利益诉求空间。社区居委会在实践中一直无法避免政府基层代理人和基层治理机构的角色冲突问题，社区居民利益表达一直缺乏稳固的组织和制度保障，这严重影响了社区自治力量的发展。另一方面，社会组织的功能从理论上大致分为提供服务和政策倡导两个方面，社会组织擅长表达特定人群的公共利益。参与主体从一元转向多元不仅可以解决社区里表面化、复杂化的问题，还能解决一定的纷繁复杂深层次的问题。其次，合作共治模式有利于激发了居民的参与热情，政府职能的转变使得政府行政力量不再是一元主导下的治理模式，社会组织、社区成员等也参与了社区事务的治理过程中，不仅提高社区社会资本的存量，还促进了市民社会的发展。最后，合作共治模式有望改变传统的行政主导下的自上而下的行政管理模式，减轻了居委会的日常工作负担，使得居委会不再为了上级的工作沦为政府的附庸，成为上级部门的“腿”，进而使得居委会能够更好地贴近群众，为基层群众服务并解决群众的日常生活中的问题，有益于培育公民社会。

新中国成立以来，市民社会理论发展中一直存在“国家中心论”与“社会中心论”的两大分野，但自从20世纪90年代以来出现了试图超越国家与市民社会二元对立的理论，强调了国家与市民社会的互动。在城市社区治理中，培育市民社会不应延展国家权力的触角，而是应该在规范国家权力的基础上，尽可能释放社会空间来培养社会自治能力，才能使社会在有序竞争与国家互动中发挥作用。城市社区治理模式经历了传统的单位制、街居制到社区制模式变革，但市民社会仍处于弱势地位。转型时期仍需要中央权力不断外放，而政府推动与社区自治的合作共治模式是社区治理转型模式的一种重要选择，它充分调动了各方力量去参与社区治理，有益于市民社会的培育和国家权力进一步的下放，使得国家自上而下的治理与社区自下而上的自治双重方式共同为城市社区治理发挥各自的优势。

（作者单位：镇江市委党校）