近日，江苏省首部市级山体保护条例——《镇江市山体保护条例》正式发布，古城镇江“城市山林”保护利用有了法律利器。

由镇江市自然资源和规划局牵头起草的《镇江市山体保护条例》，由镇江市八届人大常委会第十九次会议于2019年6月25日通过，并经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议于2019年7月26日批准，将于2020年1月1日起施行。那么，条例出台的背景是什么，起草过程怎样，体现了什么样的理念和地方特色？本文将为您详细解读。

背景

山体资源丰富，保护十分必要

镇江地处万里长江和千年大运河的“黄金十字”交汇处，山体资源丰富，境内宁镇山系、茅山山系和丹阳山系形成“个”

字形分布，全市3843平方公里土地中，共有山体235座，丘陵山地占比51.1%。其中，市区分布大小山体42座（其中主城区26座），面积约55平方公里，占市区面积约5%

，城在山中，山在城中，形成了“城市山林”的独特风貌。

“山体是城市之脊、生态之本、文化之脉，承载着城市景观价值、生态价值、历史文化价值和社会民生价值，也是不可再生的自然资源。”市自然资源和规划局局长陈跃生表示。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明建设，生态环境保护被提到全新的高度。“绿水青山就是金山银山”，山体在涵养水源、改善空气品质、维持生态平衡等方面，发挥着重要作用。

随着镇江旅游业的发展，我市提出全域旅游、打造千亿级旅游产业的目标。而镇江大量的庙宇、道观、名胜古迹等人文历史旅游资源以及很多自然景观旅游资源都藏身在镇江的山体之中。只有保护好镇江的山体，才能在此基础上进行旅游资源的利用和开发。因此，制定《镇江市山体保护条例》，是协调环境保护、经济建设和生态旅游发展的需要。

镇江作为一座多山的城市，山体在社会经济发展、城乡建设、生态环境保护等方面都发挥着重要功能。但近十多年来，镇江在山体保护方面存在一些问题，主要表现在：第一，对山体保护的重视程度不够。在山体保护与社会经济发展之间、山体保护与城市建设之间，天平的砝码往往倾向于后者。第二，山体保护效果不佳，存在大量非法侵占、破坏山体的现象。第三，山体保护体制不健全。侵害山体的违法行为多种多样，山体保护涉及不同的法律关系，牵扯到诸多部门，难以形成山体保护合力。制定《镇江市山体保护条例》，是解决上述诸多山体保护现实问题的需要。

山体保护没有统一的上位法，相关规定分散在众多的法律法规中。如何在不违反上位法的前提下，将上位法中涉及山体保护的法律规范进行一定程度的系统化和细化，是山体保护需要解决的问题。制定《镇江市山体保护条例》，是结合镇江实际，系统化、精细化贯彻相关山体保护上位法的需要。

立法

坚持问题导向，凝聚广泛共识

2017年12月20日，镇江市第八届人民代表大会常务委员会第十一次主任会议决定将《镇江市山体保护条例》作为2018年3个正式立法项目中唯一一个跨年度立法项目，根据市人大常委会的安排，原市国土资源局被确定为《镇江市山体保护条例》的起草牵头单位。原市国土资源局高度重视立法工作，4月份专门成立了由分管领导负责的起草小组，着手《镇江市山体保护条例》起草的前期准备工作。5月中旬原市国土资源局聘请江苏大学法学院作为第三方参与起草工作。随后起草组对山体保护的相关上位法进行梳理，编撰了《镇江市山体保护条例》立法资料汇编。

在问题导向指引下，2018年5月底至7月初，起草组成员先后赴山东济南、枣庄和我市丹阳、句容、丹徒、京口、润州进行立法调研，7月上旬起草组向市人大常委会王常生副主任作立法专题汇报。经过调研论证，8月上旬起草组完成了《镇江市山体保护条例（草案）》初稿，此后，起草组先后征求相关市直部门意见、行政相对人意见，召开专题研讨会、沟通协调会，并数易其稿，在市人大农委、原市政府法制办的指导下，于10月上旬形成《镇江市山体保护条例（草案）》。经市国土局局长办公会审议后，于10月中旬将《镇江市山体保护条例（草案）》送审稿报送原市政府法制办审议。法制办先后组织多轮座谈会，并召开专家论证会，广泛听取意见，会同起草组成员对《镇江市山体保护条例（草案）》进行修改，最终形成会签稿，报请市政府常务会议审议。

2018年12月，《镇江市山体保护条例（草案）》经市人大常委会第十四次会议一审后，交由市人大常委会法工委进行二审前的修改完善。法工委会同有关部门，先后经过征求意见座谈会、立法协商活动、立法咨询专家论证会，书面征集、在线征集等环节，共收集意见、建议447条，进行6次集中修改论证，对212条意见和建议予以采纳，对存在分歧意见的问题进行了反复的论证。

除此之外，条例对责任主体、修复治理、合理利用、法律责任等前期调研发现的问题均予以回应，让山体保护切实有据可循、有据可考。

内容

实行分级保护，彰显本土特色

《镇江市山体保护条例》共七章四十二条，从规划、保护与利用、修复治理、监督管理、法律责任等方面作出立法规范，全方位保护本市行政区域内的自然山脉、山地和丘陵。

条例规定了山体的分级保护制度，条例明确规定：一级山体保护名录的山体保护控制线内，禁止实施与山体保护无关的任何活动；确属国防军事设施建设、国家和省级重大建设、必要的公共基础配套设施建设项目的，应当依照法定程序，报经有批准权的机关批准。二级山体保护名录的山体保护控制线内，禁止开山采石、露天采矿，工程取土，破坏山体植被，以开荒、烧荒方式种植农作物，擅自新建、改建、扩建建（构）筑物，设置固体废弃物堆放场所，倾倒、堆放、填埋废弃物，野炊烧烤、丢弃火种，新建、扩建墓地和其他侵占、破坏山体的行为等10种行为。

针对已经遭受破坏的山体修复问题，《条例》要求因山制宜、尽快修复，规定“谁管理谁负责，谁开发谁修复，谁破坏谁治理”修复治理要求，并明确“责任主体无法确定或者因自然原因导致山体破损，确需人工修复治理的，由县级市（区）人民政府有计划地组织修复治理”的兜底性规定。

《镇江市山体保护条例》结合镇江山体保护的现实，镇江社会经济、历史文化的发展状况，提出一系列有针对性的保护措施，体现了鲜明的地方特色：

——确立了保护为主、依法合理、适度开发的山体保护立法原则。

山体保护立法中需要解决的一个核心问题是山体的保护与山体开发的关系问题。条例立足镇江实际，确立了山体保护为主、依法合理、适度开发的原则。条例将镇江235座山体都纳入保护范围。对山体的开发利用，则实行严格的依法合理、适度开发原则。

——创新了山体保护管理体制。

条例从我市山体现状、山体保护的需要出发，创新了山体保护管理体制：

第一，规定了“山长制”。“山长制”是近年出现的新生事物，在全国和地方立法中均没提及。条例首次在地方性法规中以专门条款创新规定了“山长制”，有利于山体保护责任制的落实。

第二，明确了政府的主导责任。条例规定，市、县级市（区）人民政府应当按照山体保护规划确定的山体保护控制线，明确了政府的主导责任。山体保护涉及众多政府部门，依靠一个部门主管山体的保护工作，很难达到山体保护效果。由政府主导山体保护工作，有利于推进山体保护工作。

第三，规定了山体保护的联合执法制度、执法通报制度。基于山体保护法律关系涉及较多的政府部门，具有一定的综合性，为了落实山体保护的各项措施，提升山体保护执法效果，条例结合镇江实际，规定了联合执法制度、执法通报制度。

——规定了山体分级保护制度。

为了增强山体保护立法法律规范的可操作性，条例根据镇江山体的形态、数量、空间分布状况等山体实际以及镇江社会经济发展状况，确立山体分级保护制度，将全市山体划分为一级山体、二级山体和三级山体，分别实行不同的山体保护措施。

山-水-城-林互相交融的山水格局是镇江城市特色的核心价值，彰显山水特色，将是未来城市核心竞争力。市自然资源和规划局相关负责人表示，《镇江市山体保护条例》的颁布和实施，将对镇江社会经济发展、生态文明和“精美镇江”建设起到巨大促进作用。

方良龙 倪俊 印文风 本版照片由市自然资源和规划局提供