郑仁轩

匠心立法

守护镇江山体资源

“赞成35票，反对0票，弃权0票。通过。”2019年6月25日下午，镇江市人大常委会第十九次会议表决通过《镇江市山体保护条例》（以下简称《条例》）。经省人大常委会第十次会议批准，《条例》将于2020年1月1日起实施，成为“城市山林”保护利用一道有力的法治“防护网”。

“想发财到镇江来，镇江有金山；想好运到镇江来，镇江有茅山；想长寿到镇江来，镇江有南山。”短短几句，道出了镇江山林城市的丰富资源和百姓爱山赏山的自然情怀。镇江山体资源丰富，不足60平方公里的主城区分布着26个小山头，这些山体与镇江城市融为一体，呈现出“城在山中，山在城中”的地形风貌，是名副其实的“城市山林”。

“山体在涵养水源、改善空气品质、维持生态平衡等方面，发挥着重要作用。而且，镇江大量的人文历史旅游资源如庙宇、道观、名胜古迹等自然景观及旅游资源都藏身在山体之中。保护好镇江的山体，能更好地进行旅游资源的开发和利用，为城市的魅力增光添彩。”市自然资源和规划局局长陈跃生表示。

鉴于市区山体资源丰富，镇江保护市区山体的意识由来已久。在市人大常委会的助推下，镇江市政府2009年开展主城区“青山绿水”两年行动计划，明确主城区范围内的11座山体的总体建设要求；2011年底编制《镇江市主城区山体保护利用纲要》，“一山一策”对主城区26座山体进行保护；2012年完成《镇江山体文化资源保护与利用研究报告》，着重从历史文化挖掘和山体保护角度给出建议；2012年底编制《镇江市主城区26座山体保护利用规划——山体公园设计导则》，按照“一山一主题一特色”的要求，以生态为导向有效保护山体；2018年，完成《镇江市主城区及周边山体保护利用导则》，打造“山水连城入画来”的自然山水格局。

随着城市利用力度不断加大，以更强有力的方式对市区山体进行保护的呼声也越来越大。

2016年，市人大常委会启动《2017～2021年立法规划及明年立法计划建议项目》的意见征集，经过2轮意见征集，镇江市山体保护条例于2017年列入全市立法议程。几经研究，市人大常委会决定将生态保护放在首位，2017年12月交由市自然资源和规划局牵头起草条例，结合镇江实际针对山体保护中存在的问题立管用之法。

“山体是城市宝贵的自然资源，是构建均衡稳定生态系统的重要载体，一旦被破坏，不仅地形地貌不能复原，依托山体所存在的植被、水体、动物等生态因子都将永久消失。”市人大常委会农工委主任夏雨林介绍，“近十多年来，镇江在山体保护方面存在一些问题，诸如山体保护体制不健全、难以形成有效的合力等，加强山体保护立法工作势在必行。”

“绿水青山就是金山银山。为山体保护立法，既见证了镇江生态优先、特色发展的战略决心，又印证了现代化山水花园城市的城市定位，也使得城市山林成为镇江最大的特色、最大的优势、最大的资源。”市人大代表程美瑛如是说。

问题导向

把脉镇江城市山林

2018年3月份，市人大常委会农工委与市自然资源和规划局联合制定了一审前工作计划。4月，市自然资源和规划局专门成立起草小组，着手《条例》起草前期工作。5月，市人大常委会农工委组织召开条例起草工作小组全体会议，进一步明确各相关部门职责分工；同时聘请江苏大学法学院作为第三方参与起草工作，优化科学立法机制。

《条例》起草在充分尊重上位法的前提下，结合我市山体保护的现实以及社会经济、历史文化的发展状况，民主立法、科学立法，适度创新立法。同时，针对山体目前现状、存在问题，制定相应的条款来应对和处理，为今后全面实施打下基础，是立法的意义所在。

在问题导向指引下，2018年5月底至7月初，起草组成员先后赴山东济南、枣庄和我市丹阳、句容、丹徒、京口、润州进行立法调研，摸清现状。

“山体的修复问题，山体损坏的预防、修复过程中，如何保护山体的品貌要体现出来；山体的利用问题，核心区、控制区的利用，应是提升品质的利用；衔接的问题，上位法的梳理还要进一步细化，同时镇江山体保护与红线、绿线等要协调起来，避免打架。”市司法局副局长王宏表示。

经过调研论证，8月上旬，起草组完成了《条例（草案）》初稿，后经专题研讨会、沟通协调会、专题座谈会，并数易其稿，最终于12月经市人大常委会第十四次会议一审，交由市人大常委会法工委进行二审前的修改完善。

“二审前，法工委会同有关部门，先后经过征求意见座谈会、立法协商活动、立法咨询专家论证会，书面征集、在线征集等环节，共收集意见、建议447条，进行6次集中修改论证，对212条意见和建议予以采纳。”市人大常委会法工委备案审查处处长任博介绍，“对存在分歧意见的问题进行了反复的论证。例如，关于山体保护规划的编制，有意见提出，建议采用二级管理模式，也有意见认为，建议采用属地管理模式，《条例》最终采用了前者。”除此之外，《条例》对责任主体、修复治理、合理利用、法律责任等前期调研发现的问题均予以回应，让山体保护切实有据可循、有据可考。

因地制宜

彰显镇江本土特色

特色是地方性法规的生命。衡量一部地方性法规的质量高低，很重要的标志是看其是否具有鲜明的地方特色。《条例》在对市区山体进行保护的基础上，依据全市各类山体的具体特征，提出一系列有针对性的保护措施，更加体现地方特色。

“确立了生态优先、永续利用、损害担责的山体保护立法原则。”市人大常委会法工委副主任娄正前介绍，“我们坚持把生态保护放在首位。在立法过程中，将生态优先、永续利用、损害担责作为我市山体保护工作应当遵循的重要原则在法规中确定下来。”

尤其针对已经遭受破坏的山体修复问题，《条例》要求因山制宜、尽快修复，规定“谁管理谁负责，谁开发谁修复，谁破坏谁治理”修复治理要求，并明确“责任主体无法确定或者因自然原因导致山体破损，确需人工修复治理的，由县级市（区）人民政府有计划地组织修复治理”的兜底性规定。

《条例》还从我市山体现状，山体保护的需要出发，创新了山体保护管理体制：

——规定了“山长制”。“山长制”是近年出现的新生事物，在全国和地方立法中均没提及，《镇江市山体保护条例》首次在地方性法规中以专门条款创新规定了“山长制”，有利于山体保护责任制的落实，对此，《条例》二十九条规定：建立市、县级市（区）、镇（街道办事处）三级“山长制”，明确山体保护工作责任人及其职责，统筹做好山体保护相关工作。具体实施办法由市人民政府制定并公布。

——明确了政府的主导责任。《条例》规定，市、县级市（区）人民政府应当按照山体保护规划确定的山体保护控制线，明确了政府的主导责任。山体保护涉及众多政府部门，依靠一个部门主管保护工作，很难达到山体保护效果，由政府主导山体保护工作，有利于推进山体保护工作。

——“基于山体保护法律关系涉及较多的政府部门、具有一定的综合性，为了提升山体保护执法效果，《条例》结合镇江实际，规定了联合执法制度、执法通报制度。”娄正前指出，“《条例》要求市、县级市（区）人民政府应当组织自然资源、住房和城乡建设、生态环境、水行政、公安、城市管理、民政等部门建立山体保护执法通报制度，定期开展山体保护联合执法，及时查处破坏山体的违法行为。”

——规定了山体分级保护制度。为了增强山体保护立法法律规范的可操作性，《条例》根据镇江山体的形态、数量、空间分布状况等山体实际以及镇江社会经济发展状况，确立山体分级保护制度，将全市山体划分为一级山体、二级山体和三级山体，分别实行不同的山体保护措施。

“这一设计让《条例》突破了空间保护的层面，上升到了人文保护、功能保护的范畴。”夏雨林表示。“因为《条例》明确将位于风景名胜区、历史文化街区、地质遗迹保护区、森林公园、湿地公园内的山体按照国家、省级，市级分别按照列入一级、二级保护名录。”