■朱瑞军

9月17日—30日，我随省政务公开与透明政府运行专题培训班到芬兰学习。期间，先后在赫尔辛基大学、阿尔托大学学习芬兰透明政府建设、信息公开、税收制度、创新创业等内容，拜访了芬兰国家档案馆、豪斯芬兰公共管理学院有限公司（国家培训中心）、米凯利市政府等，了解政府档案馆及公共部门开放、公共服务管理和社会保障、电子政务开展等情况。14天的学习交流，给了我很多启发。

一、芬兰透明政府建设中的政务公开实践

欧洲是民主政治的发源地，也是政务公开的最早探索者，特别是以芬兰为代表的北欧国家，在两个多世纪的政治竞争中，“平帽派”（代表农民和边远地区的利益）逐渐比“尖帽派”（代表官员和市民的利益）更占优势，极力抵制密室政治，提倡政务公开、透明政治，形成了最大化的公开模式。从发展历程看，芬兰政务公开最早可追溯到1766年适用瑞典的《公共记录法》，但现代意义上的政务公开则是从1951年颁布的《官方文件公开法》开始，到1999年又被《政府行为公开法》（以下简称《公开法》）所取代，并沿用至今。

一是信息公开的适用范围广泛。芬兰《公开法》是芬兰国内民主斗争的产物，具有极其浓厚的民主色彩。与我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）作为行政法规且只适用于行政机关不同，芬兰《公开法》是一部法律，适用于各级政府、议会、司法及其他公共机构，所有的公共部门和公共档案均要对社会公开，接受市民和媒体的监督，可以说芬兰国内所有的权力机构都受《公开法》的约束，都要履行应尽的公开义务。芬兰的政府信息是“大政府”也是“大公开”，这种“大公开”的实质是打造透明政府、透明立法、透明司法，并以国家机构的“全透明”，促进民众更全面地认识社会、知情地参与政治。从这一点讲，芬兰的信息公开已超越了依法行政的内涵，更具有了保障和发展民主政治的重要意义。

二是“公开为先”是信息公开的首要原则。芬兰判定信息是公开还是不公开，根本在于预估公开后产生的损害。这种预估有两种逻辑：一是能证明公开后不会产生损害，则予以公开；二是能证明公开会造成损害，则予以保密。前者的出发点在于保密，后者则在于公开。我国《条例》确立了“公开为常态、不公开为例外”的原则，但在具体落实过程中，“公开可能会有损害，保密绝不会产生损害”的思维还广泛存在，由此树立保密先于公开的导向。芬兰信息公开与保密的协调原则，是民众对信息公开的收益是否大于保密的收益，或者证明公开会造成损害，如此一来，便只有极少数的信息可以归类为保密，即便是欧盟要求予以保密，芬兰也要根据国内法权衡是否公开，进而在长期的信息公开实践中形成了“公开优先、保密有条件”的导向，做到了该公开的公开到位、该保护的保护到位。

三是对豁免公开信息进行明确列举。判定哪些信息不能公开，是信息公开的核心问题。我国《条例》对主动公开事项进行了“15+X”式的明确列举，但对不予公开事项则用“三安全一稳定”“两秘密一隐私”予以笼统概括，芬兰《公开法》则着重对豁免公开事项进行列举，第24条罗列了外交国防、军警监狱、个人收入、入学考试等共计32项信息，但基本每一项都有类似“除非公开明显不会危及XX”“一经披露会给XX带来损失的”表述，这就意味着，只要公开后明显不会造成危害或损失，上述32项信息也需要公开。这种预先列举的公开方式，大大压缩了政府机构关于公开与否的自由裁量权，使得芬兰在政府信息公开的北欧模式中开辟出了东斯堪的纳维亚模式。

四是突出全体公民的参与。公民参与是强化公民与政府之间关系的最高级形式。包括《公开法》在内的国家法律体系，一方面保障公民不用表明身份、不需提供理由就可获取政府信息，另一方面保障公民通过公民倡议、公民复决等方式，全面参与政府决策等公共事务的各个环节，还有新闻媒体以及独立机构如国家财政监督办公室等对政府进行监督。这种全流程的公开促进了领域广、程度高的公民参与，将一切行政决策行为置于公众的压力之下，实现了公民权利对政府权力的监督和制约；公民的全面参与反过来又扩大了公开，在重塑公信力、构建透明政务等方面推进了芬兰廉洁政府建设，从而使芬兰能一直保持在世界上最廉洁的国家之列。

二、芬兰政务公开实践对进一步做好我市政务公开工作的启示

他山之石可以攻玉。政务公开不是也不能闭门造车，我们应积极借鉴芬兰政务公开的先进经验和做法，勇于创新公开理念，不断扩大公开范围，全力提升公开质效，切实打造优质、便捷、高效的政务公开，展现自信开放、阳光透明的政府形象，满足人民群众对美好生活的需要。

一是提高群众对政务公开的认识。当前，政府信息可谓无处不在、无时不在，但绝大多数人对政府信息的内涵、作用、申请等却不甚明了，甚至只有在维权无路时才想到信息公开，群众的消极参与明显多于积极参与，这就导致政务公开一定程度上成为了政府自个的事情、政府供给群众接受的关系，不利于政务公开发挥最大作用。为此，一方面要继续强化理论和业务培训学习，使工作人员精准领会《条例》的精神实质和内涵，提升公开意识和依法履职能力，成为信息公开的行家里手；另一方面，要以宣贯《条例》为契机，继续通过进校园、进社区、进企业、进窗口以及上报、上网、上电视等方式，向社会公众深入宣传、普及政务公开知识，引导群众深入了解和掌握政府信息的内涵及意义、主动公开范围、依申请公开程序等内容，推进政务公开与群众生产生活、经济社会发展融为一体，使广大人民群众不仅扫好“自家门前雪”，关心关注、及时获取利益相关的政府信息，还能管好“他人瓦上霜”，真正发挥国家治理的主人翁作用，全方位、宽领域地参与政务公开，通过常态化的建议、监督和批评，提升政府依法行政能力和水平。

二是增强政务公开的有效性。政务公开不是政府的自娱自乐、为公开而公开，而是要实实在在地满足群众需要、增强群众获得感幸福感。要强化政策解读，提升政策落地效果。近年来，围绕让群众听得懂、听得明、听得亲，我们坚持用群众耳熟能详的语言、喜闻乐见的形式、生动鲜活的事例来传递政府信息，取得了很好的效果，得到了群众的认可。下一步，对于重要决策、重点工作、重大事件等，积极运用新闻发布会、政策进社区、专家宣讲等方式做好权威、精准、深度解读，确保政策内涵透明、信号清晰。进一步拓展政策解读方式，将企业群众关心关注的政策信息及时提炼出来，采用音频视频、卡通动漫、H5等形式，以一问一答的方式，进行形象化、通俗化解读，让政策简明问答成为企业群众办事的“指南针”、展现单位风采的“宣传片”。要突出标准引领，增强工作规范化水平。以政府信息公开标准化建设国家级试点为契机，加快梳理主动公开、非主动公开清单目录，建立健全政府信息管理动态调整机制、依申请公开转主动公开机制等，并实施结构优化、流程再造、效率突破，切实打造系统完备、科学规范的宿迁政府信息公开标准体系，确保应公开尽公开、应上网尽上网，依申请公开办理规范便民、不予公开有理有据。

三是打造优质便捷信息公开平台。坚持把平台建设作为打造优质公开的关键一招，扎实做好平台巩固、拓宽、提升等工作，确保群众对政府信息看得到、易获取。打通系统壁垒，构建集约化公开平台。当前，各部门、行业、领域都形成了自己的专门系统，基本上解决了平台“有没有”的问题，但在大数据时代，平台“优不优”、平台间“通不通”则是个大问题。面对新时代的新要求，要牢固树立“开放融合、集约节约”理念，运用大数据、云计算、人工智能等新技术，全力打通“信息孤岛”和“数据壁垒”，构建基于统一信息资源库的“网上宿迁”政府门户网站，不断提高政府部门的整体联动性、公开平台的联结融通性、政府信息的共享共用性，实现“一站上车，全网通达”，为企业群众提供便捷、高效、精准的政府信息服务。坚持需求导向，打造差异化公开载体。从《中国互联网络发展状况统计报告》看，截至今年6月，我国网民规模达8.54亿，但仍有5.41亿人口没有“触网”，他们中的大多数还是通过报纸、电视和广播等传统媒介了解时事、获取信息。尊重非网民的习惯、满足非网民的需要，是我们政府义不容辞的责任。对此，宿迁在推进网络化信息化、健全微博微信矩阵的同时，还要把做好传统媒体牢牢抓在手上，扎实做好做强宿迁日报社、宿迁市广播电视总台等相关媒体平台，打造结构合理、差异发展、协同高效的全媒体公开体系，确保群众关心关切的政府信息既上网，又上报、上电视、上电台，切实满足不同群体的政府信息需求。

(作者系宿迁市政府办副主任)