一、制定的必要性

一是贯彻落实新修订的《土地管理法》的必然要求。2019年，在全面总结农村土地制度改革三项试点经验和宅基地管理方面制度创新经验的基础上，国家修订了《土地管理法》，在宅基地管理方面做了重大修改完善。农业农村部、自然资源部也随之出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件，要求落实新修订的《土地管理法》，加强农村宅基地管理工作。为了进一步贯彻落实新修订的《土地管理法》，明确农村村民住房建设的规划和用地的具体规范，细化申请与审批流程，加强监督管理，出台这部法规十分必要。

二是规范我市农村村民建房行为的现实需要。随着土地资源日趋紧张和城镇化快速推进，农村宅基地供需矛盾日益明显，宅基地供给保障不足，有限的土地资源没有发挥最佳效益。启动农村村民住房建设管理立法，一是有助于盘活农村宅基地资源，推进宅基地资源有效利用；二是有助于明确政府相关职能部门的职责，加强部门协作，落实“放管服”；三是有助于完善我市农村建房管理体系，强化违法建设防控，推进村庄规划精准实施，改善农村建房特色风貌，促进乡村振兴。

三是加强我市农村村民住房建设管理的重要抓手。近年我市农村住房建设取得了较大成就，农村面貌也得到了改善，但由于缺乏专门、体系的农村住房建设管理法律法规，农村村民住房建设管理领域仍存在不少问题和突出矛盾。如违法乱建、一户多宅、宅基地闲置浪费等，这些问题的解决都需要我们通过立法从地方政策顶层设计角度来系统研究，统筹解决。

二、起草过程

根据《抚州市人大常委会2021年度立法计划》的安排，市农业农村局成立了《条例》起草工作小组，制定了立法工作方案，聘请了东华理工大学文法学院教授吴萍组成起草工作小组，具体负责起草工作。起草工作小组先后前往上饶、南昌、鹰潭等地的乡镇和农村实地调研农村住房建设管理经验。5月11日，市人大常委会农工委会同市农业农村局和市司法局在市委党校组织召开了立法座谈会，听取了有关部门和部分村支部书记的意见。根据各方面反馈的意见修改形成《草案送审稿》，于2021年6月下旬正式报送市司法局进行审查。

7月15日，市司法局经过初审后通过市政府门户网站和《抚州日报》将《草案送审稿》进行为期30天的公开征求意见；7月29日以书面形式向各县（区）人民政府征求意见；8月5日，组织承办了立法论证会暨部门协调会，邀请市直16个部门负责同志和市政府法律顾问团成员参会讨论《草案》的篇章结构和内容。市司法局按照科学立法、民主立法和依法立法的原则，在认真研究上位法和外地同类立法的基础上，对《草案送审稿》从具体条款表述、措施合法性、立法技术规范等方面进行修改完善，使各项规定更富有针对性和可操作性。

三、主要内容

（一）明确了管理职责

新修订的《土地管理法》明确了农业农村部门作为宅基地管理与改革的职能部门，并对乡镇人民政府审批农村宅基地职权做出了调整。为适应这一变化，《条例（草案）》做出了以下规定：一是明确了农业农村部门的具体职责，细化了其在宅基地管理中的职责事项，同时也规定自然资源部门、住房和城乡建设部门在宅基地管理与审批中的职责；二是明确了乡镇人民政府在农村村民住房建设监督管理的职责，以及乡镇人民政府与县（区）有关职能部门在用地审批和规划许可等方面的职责分工。

（二）明确了规划与用地规范

农村宅基地管理必须坚持规划先行原则，为具体落实这个原则，《条例（草案）》规定村庄规划编制经费由县（区）人民政府统筹安排，并明确了村庄规划的编制主体和规划的基本要求。此外，《条例（草案）》还就贯彻一户一宅的基本原则做出细化规定，既明晰了占用耕地的面积标准，也从正面规定农村村民申请住房建设用地的肯定条件，还从反面规定农村村民申请住房建设用地的否定条件。与此同时，在法律责任条款中规定违反一户一宅以及非法占用土地的法律后果。

（三）明确了申请与审批规范

为适应建设服务型政府的需要，《条例（草案）》既规定了农村村民申请住房建设用地需要提供的材料，也明确了村级组织、乡镇人民政府以及县（区）部门审批乡村规划许可证、农村宅基地批准书的具体审批程序、核发期限，进一步深化“放管服”。此外，《条例（草案）》还规定乡镇人民政府应当建立一站式服务平台，集中办理农村村民住房审批手续，让农村村民“少跑路”，并将审批结果主动进行公开接受社会监督。

（四）明确了建设与管理规范

建设与管理是农村村民住房建设管理的重要环节。对此，《条例（草案）》第四章规定了施工前、施工中以及施工后农村村民要履行的相关义务以及行政部门的监督规范。与此同时，针对宅基地批准书的时效还做出了明确规定，以督促农村村民申请用地成功后积极开工建设。

（五）明确了法律责任

根据最新修订的法律法规，《条例（草案）》规定了非法占用土地以及违法违规建设的法律后果，进一步对接了相关法律的落实。与此同时，还细化了村级组织不积极协助乡镇人民政府开展监督管理工作的法律责任。

四、需要说明的其他问题

（一）关于立法名称问题。市人大常委会2021年度立法计划中本条例名称为《抚州市农村居民住房建设管理条例》，经过反复论证，我们认为将条例名称修改为《抚州市农村村民住房建设管理条例》更为适宜。其一，“农村居民”的概念与上位法的立法表达相冲突，《土地管理法》和《城乡规划法》等上位法中都是使用“农村村民”的概念；其二，使用“农村村民”概念能够实现本法的立法目的，《条例（草案）》对非农村村民的返乡人才的建房申请条件、审批程序作为例外情形加以了规定，可以解决乡村振兴下资金、产业、人才引进等问题；其三，从同类立法实践来看，除了江西上饶的《上饶市农村居民住房建设管理条例》，无论是省一级农村住房建设专项地方立法，还是设区的市一级农村住房建设专项地方立法，都采用“农村村民”的概念，如《南昌市农村村民住房建设管理条例》《郴州市农村村民住房建设管理条例》等。

（二）关于返乡下乡人才的建房资格问题。《乡村振兴促进法》、农业农村部《对十三届全国人大三次会议第6469号建议的答复》《江西省乡村振兴促进条例》中都有支持乡贤回乡的相关表述。但根据《宪法》《土地管理法》的规定，农村土地属于集体所有，农村宅基地只能向本集体经济组织内具备申请宅基地条件的农户转让，2021年3月30日在新余召开的全省宅基地管理工作座谈会也再次强调城里人到农村买宅基地的口子不能开。此外，根据《江西省乡村振兴促进条例》第49条第2款规定，各类返乡下乡人才可以与农民合作改建自住房，前提是需要依照省级人民政府规定。从法理角度看，省人大既然已经授权省政府制定返乡人才建房的申请条件和审批程序，依照依法立法原则，市人大就不能越权制定。因此，《条例（草案）》并没有直接肯定各类下乡人才可以以自己的名义申请建房，而是在附则中对各类下乡人才建房的申请条件和审批程序做了指引性规定，间接地回应了乡贤人才下乡建房的问题，以最大程度地实现立法服务于乡村振兴的功能。

以上说明，请连同《条例（草案）》一并予以审议。