曾

云

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，向市九届人大常委会第十六次会议作关于《荆门市农业面源污染防治条例（草案）》的说明，请予审议。

一、制定条例的必要性

农业面源污染防治的法制现状表现为国家战略和政策层面关注多，但农业面源污染防治的综合性立法缺失，立法呈现分散化、碎片化现象。亟需以立法形式将其法治化，从而推动农业面源污染防治工作逐步走上正轨。该条例将填补目前我国农业面源污染防治立法的空白，彰显我市农业面源污染防治的地方特色，为探索和创新农业面源污染防治提供法律保障，其立法意义重大。

近年来，市委、市政府认真贯彻农业农村部关于打好农业面源污染防治攻坚战的要求，高度重视农业面源污染防治工作，并取得了良好的成效。但仍然面临以下几个方面的现实困境：第一，农业面源污染依然严重。化肥、农药等农业投入品不科学使用，畜禽粪污、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置，加大了土壤和水体污染风险，农产品产地环境质量不容乐观。第二，农民的环境保护意识普遍较低，对防治农业面源污染认识不足。第三，管理体制机制不健全。长期以来，以城市为中心的治理模式导致农业面源污染问题缺乏足够的监管，加之基层执法力量薄弱，管理体制机制的建构成为农业面源污染防治的难点问题。第四，资金保障不到位。特别是在标准化技术推广、设施设备运营、废弃物回收利用等环节的资金缺口较大。第五，因缺乏相应的激励措施，农业生产经营者防治污染的积极性难以调动。针对这些问题，只有不断提升、优化、固化具有我市地方特色的农业面源污染防治的实践经验，注重顶层设计的先试先行，加快我市农业面源污染防治的立法创新，尽快实现农业面源污染防治的有法可依，才能为我市的农业面源污染防治提供坚实的法律基础。

二、制定条例草案的过程

2018年，市人大常委会将《荆门市农业面源污染防治条例》列入立法计划后，市农业局迅速制定工作计划，成立领导小组和起草工作专班，并委托中南财经政法大学起草条例草案（建议稿）。5月初，在本市选取具有代表性的地点和单位进行调研和座谈，摸清了我市农业面源污染的基本情况，研究确立了立法的重点、难点问题，并于6月完成具有针对性的立法调研报告。7月初，为充分学习和借鉴其他地区的治理经验，立法考察组赴云南进行实地考察，深入详细地了解云南省农业面源污染防治的先进理念和做法。随后，条例草案（建议稿）初稿完成。7月中旬和下旬分别在农业系统内部和市直相关部门征求初稿修改意见和建议，共收集意见和建议146条，采纳15条，经反复修改完善后，形成条例草案（送审稿）报市政府。

9月，市政府法制办对条例草案（送审稿）进行审查修改后，在《荆门日报》、市政府网站上刊发条例草案（征求意见稿）全文，向社会公开征求意见。2018年9月29日，市政府法制办与各县（市、区）人民政府，市直相关单位就条例草案（征求意见稿）有关内容进行沟通协商，共收集意见和建议289条，采纳19条。10月22日，市政府法制办召开立法专家论证会，中南民族大学副教授廖华、市检察院副检察长张克虎等7名专家对条例草案（征求意见稿）提出专家论证意见，市政府法制办组织专班集中研究修改，

11月26日，经九届人民政府第46次常务会议审议通过，形成提请本次市人大常委会审议的条例草案。

三、条例草案的主要内容及相关问题的说明

条例草案制定的主要依据是《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《农药管理条例》等相关法律、行政法规，《湖北省农业生态保护条例》《湖北省畜牧条例》《荆门市生态环境保护条例》等地方性法规，借鉴了杭州、金华、甘肃、大理等地的立法经验。条例草案内容主要包括：总则、监督管理、防治措施、保障措施、法律责任和附则，共六章40条，全文共计4400余字。现就如下几个问题进行说明：

（一）关于《条例》草案的适用范围和概念界定

条例草案规定在本市行政区域内从事农业生产经营活动、进行农业面源污染防治、实施对农业面源污染防治监督管理适用本条例。结合我市农业面源污染防治工作的实际，参考《大理白族自治州洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》，条例草案将农业面源污染界定为农业生产活动中产生的污染物，通过地表径流、空气传播等方式对水体、土壤、大气以及农产品造成的污染。主要包括农业种植污染、畜禽养殖污染及水产养殖污染等。

（二）关于管理体制、机制

关于管理体制机制的建构，是条例草案的重点、难点问题之一。通过深入了解我市农业面源污染防治工作的职责分工，认真学习2018年《国务院机构改革方案》的相关职能变动，借鉴其他地区的成功做法，条例草案明确了管理体制机制的设立。在明确相关职能部门职责的基础上，进一步设立了农业面源污染防治的政府负责制、协同防治机制和纠纷解决机制等机制，为农业面源污染防治工作的顺利开展奠定了良好的基础。

（三）关于制度创设

为了防治农业面源污染，条例草案创设了规划制度、总量控制制度、排放标准制度等法律制度。作为地方立法的条例，应当在制度内容上处理好与上位法的关系，在相应权限内进行制度细化和创新。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》中明确规定了总量控制制度。我市在种植业方面，化肥、农药等投入品总量逐年减少，重金属等有毒有害物质超标的农业投入品实行禁止使用，从源头上可控制污染物总量；养殖业方面，通过“三区”划定，粪污资源化利用，污染物总量实现了有效控制；农业面源污染总量现状及有关数据将在2019年第二次全国污染源普查结束后发布，总量控制制度具备了实施的有利条件。为此，条例草案规定了农业面源污染防治的总量控制制度。污染物排放标准是我国环境管理的重要制度之一，在农业面源污染防治领域，污染物排放的国家标准和地方标准尚不全面。我市种植业方面，主要是通过先进技术推广和科学管理等实现减排；畜禽养殖业方面，可以参照规模养殖排放国家标准《畜禽养殖业污染物排放标准》执行；水产养殖方面，目前执行中华人民共和国水产行业标准《淡水池塘养殖水排放要求》，新的国家标准正在全国范围内征求意见和建议，有望在2019年出台，故条例草案设立了排放标准制度。

（四）关于发展生态循环农业

加快现代农业产业的转型升级，协调统一农业绿色发展和污染防治，走可持续发展的道路，是现代化农业发展的必然，也是实现农业面源污染有效防治的良性路径。生态循环农业是农业发展的趋势，条例草案是对我市标准化生产示范区和生态种养结合模式等经验的凝炼与概括，主要包括大力推广科学施肥、用药技术，组织实施化肥、农药减量增效，农作物病虫害绿色防控，推广可降解农膜，生态健康养殖等内容。

（五）关于资金投入和财政扶持

农业面源污染的防治离不开政府的引导和支持，种植业养殖业的优化升级、污染防治相关配套设施建设等都需要以加大资金投入和财政补贴力度为支撑。本条例将资金保障作为重要环节进行规定，通过加大财政投入、完善资金筹措机制、合理利用各项税收优惠政策等激励手段，提高单位和个人污染防治的积极性，进而实现我市农业面源污染防治的长远战略目标。在当前农业面源污染治理工作中，一方面，要努力争取上级财政的项目、资金支持，另一方面，本级政府也应整合本级财政支出，为区域内农业面源污染治理投入资金，夯实农业面源污染治理工作开展的物质基础。

（六）关于法律责任

因农业面源污染防治的法律调整范围广、涉及的利益冲突相对复杂，本条例结合我市农业面源污染防治的重点领域，创新性地设置了一系列可操作性强的法律责任制度。

第一，在养殖污染防治方面，规模养殖已有《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关上位法进行规制，但是对于养殖专业户的污染防治义务和法律责任尚无明确的法律依据。条例草案设定了畜禽养殖专业户应配备污染处理设施的义务，细化了养殖专业户违法行为的法律责任。由于养殖散户出栏量占比越来越少，对环境影响小，且容易消纳，因此，条例草案未作规定。

第二，在对农业投入品废弃物的回收处理方面，借鉴其他地方立法经验，为威慑和处罚违法处置农业投入品废弃物的行为，本条例对随意弃置、掩埋或者焚烧农业投入品废弃物的违法行为，设置科学合理的惩处机制，解决我市农业投入品废弃物末端处置缺乏法律依据的难题。

第三，为有效提高本市农业面源污染防治的法律实效性，本条例对农业面源污染负有监督管理职责的相关单位和责任人设定较为明确的法律责任，实现行政管理主体的权责一致性。