党的十八届四中全会强调，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”实践中，各地在深入推进科学立法、民主立法的过程中，就立法协商工作进行了有益探索。然而，由于缺乏对立法协商基本问题的清晰把握和制度上的顶层设计，各地在立法协商工作中暴露了诸多问题，如地方党委对立法协商发挥领导和协调作用不足、地方人大对立法协商缺乏主动性和积极性、立法协商主体的平等参与权受限、立法协商程序规则不健全等。因此，本文通过厘清立法协商的基本内涵，分析地方立法协商实践，于此基础之上，提出地方立法协商制度建设的建议。

一、立法协商的基本内涵

（一）立法协商的主体和内容

目前，学术界关于立法协商的概念众说纷纭，归纳起来主要有以下几种观点：第一种观点认为，立法协商是立法机关推进民主立法的重要实现形式。立法机关是开展立法协商的主体，相关组织、机构及社会公众只是立法协商的参与者。如有学者提出，“立法协商是指立法机关在立法表决前与相关的组织、机构及个人通过多种形式进行沟通、论证、辩论等互动，旨在就立法事项达成共识并由立法机关将其反馈的立法程序。”[1]；“立法协商，是指具有立法权的人大及其常委会或者其他行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”[2]第二种观点认为，立法协商是政协履行政治协商职能的重要内容。政协作为开展立法协商工作的主体，能够充分发挥联系各个领域专家学者的优势，在立法决策作出前，通过内部协商就立法这一专业性很强的政治活动提出意见建议。如有学者提出，“立法协商，是指政协委员或者政协有关专门委员会，针对相关法律法规草案，在立法机关初审之前对草案的论证、协商。”[3]；“立法协商，是指政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动。”[4]第三种观点认为，立法协商是社会公众参与立法的重要方式。立法协商重在“协商”，并非一定要有立法机关或者政协开展或者组织，立法协商活动的开展主体可以扩大到立法机关之外的其他团体、组织。如有学者提出，“广义的立法协商，是指相关单位人员及社会公众围绕立法的有关事项进行的各种形式的协商活动。”[5]；“立法协商是指为了实现科学、民主的决策，任何广义立法活动中各有关组织、单位、团体和个人等协商主体对法律的制定、修改或者废止，按照一定的程序、方式和要求提出意见建议，共同商议、讨论、论证，以求达成共识的活动和过程。”[6]第四类观点认为，立法协商是一个上位概念，根据不同情形可以对其作不同界定。如有学者提出，“立法协商的概念可以从政协、人大、政府和政党多个维度界定，各个维度之间不能相互替代，透视的维度不同，立法协商的模式也不同。”[7]不难发现，以上学者定义立法协商的概念时有着共通之处，即都认同“协商”在立法活动中的重要性。但是，对于协商的主体、内容等存在不同的认识。因此，厘清立法协商的概念，首先应当进一步明确立法协商的主体和内容。

1.立法协商的主体

立法协商属于立法活动的内容，协商的范围严格限定在“立法”之中。立法通常是指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。按照立法法的相关规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，国务院根据全国人大及其常委会的授权制定行政法规，省、自治区、直辖市的人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会以及东莞、中山、嘉峪关、三沙市的人大及其常委会有权制定地方性法规。立法权的排他性以及立法活动的专业性，决定了以上行使立法权的国家机关应当是立法协商的主体。同时，立法法第八十三条规定，国务院部门规章和地方政府规章参照立法法的相关规定制定。这些规章的制定也可以称之为立法活动，可以归为行政立法。那么，行政立法也应当遵循民主立法的基本原则，广泛开展立法协商。因此，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及有权制定地方政府规章的各级地方人民政府也应当是立法协商的主体。

《中国人民政治协商会议章程》明确规定，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”政协的这一性质定位决定了政协是政治协商的重要平台。政协可以发挥民主协商的优势，为立法机关、行政机关等与参加政协的各政党、人民团体和各界人士，就立法活动中的有关问题进行协商讨论提供平台，推进立法协商活动顺利开展。

第20次全国统战工作会议明确指出，各民主党派作为参政党，其参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律、法规的制定和执行。民主党派参与国家法律、法规的制定，就立法活动中的相关问题提出意见建议，是其履行职责的重要内容，对于推进民主法治建设具有重要意义。各民主党派的成员大多工作、生活在基层，各个领域的专家学者较为集中，民主党派参与立法协商有利于充分发挥其群众基础深厚的优势和智力优势。人民团体是特定领域从事特定社会活动的群众性组织，发挥着联系人民群众的桥梁和纽带作用，较为了解各自领域的社情民意，对于在哪些方面需要立法，法律、法规和规章是否符合人民群众的利益，哪些条款具有可行性更有发言权。因此，民主党派和人民团体是立法协商不可或缺的主体。

此外，社会组织、公民个人均可以作为立法协商的主体，合法有序地参与立法活动，表达利益诉求。

2.

立法协商的内容

从各类立法协商实践活动来看，目前各地主要集中在对法律、法规和规章草案在提交表决前进行协商，这种立法协商存在一定的狭隘性。立法涉及各个方面的关系，牵涉不同利益主体的切身利益，因此，立法协商应当贯穿立法的整个过程。只有立法过程的全面公开，才能反映最广大人民群众的共同意愿。在立法活动中，只要是利益关系复杂、意见分歧较大的问题，都应当慎重对待、认真研究，采取多种形式，同各利益相关方反复协商，广泛听取意见建议，最大限度地达成共识。立法协商的内容应当从广义上理解，在编制立法规划和立法计划，制定法律、法规和规章时，只要涉及经济社会发展和国计民生的重大问题、利益关系复杂的难点问题，均可以进行协商、讨论。

（二）立法协商的基本特征

1.

平等性

协商是立法协商制度设立的出发点，“协商的核心是非强制性地提出和接受合理的观点，以资源平等为条件，协商需要提出说服性观点的平等能力。”[8]平等是协商的前提条件，没有平等就没有实质意义上的协商对话。平等协商是立法协商的精髓。立法协商的平等性表现为：协商的规则适用于立法协商的所有主体，立法协商的主体享有平等参与协商的权利，在协商中享有平等的地位，能够平等地提出观点和意见，享有平等的机会为其利益和意愿进行正当辩论。即使是行使立法权的有关国家机关，在立法协商活动中也是平等一方，应当认真听取各方面意见建议，不能阻碍其他参与者发表意见建议，更不能压制不同的意见，否则立法协商也就失去了意义。

2.

公开性

公开性是程序正义在立法协商中的重要体现，也是民主立法的内在要求。立法协商的公开性是对立法协商主体知情权的重要保障，是协商准备充分和协商意见有效形成的前提条件。立法协商的公开性具体表现为：在立法协商启动前，立法协商活动的组织者应当公开立法规划，立法计划，法律、法规、规章的草案文本、起草说明及参阅件等基础性资料，以便参与立法协商的主体提前了解相关信息，做好发言准备。在立法协商启动后，应当创造条件对协商过程进行宣传报道，吸引更多利益相关者的注意，参与到立法活动中来，以便更加全面地吸收公众的立法意见。

3.

互动性

互动是立法协商的主体进行有效沟通、交流的基础条件。互动能够增强立法协商的思辨性，提高各方的参与积极性。立法协商的互动性表现为立法协商的过程中协商主体之间的利益博弈。立法协商主体面对面地进行理性对话、讨论，充分表达自己的立法需求，驳斥对方的立法主张，或者根据对方的要求调整自身的方案，相互妥协求得立法共识，以使得双方的立法意愿更容易得到立法机关和社会公众的支持。

（三）相关概念辨析

1.

立法协商与政治协商

政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是社会主义民主政治的重要形式，是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。[9]《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出，政治协商包含中国共产党同各民主党派的政治协商和中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商两种形式。立法是重要的政治活动，法律、法规调整和规范国家、社会和公民个人的行为，关系到国家的运行、社会的发展和公民的各项权利与义务，毫无疑问，立法协商是政治协商的重要内容。

2.

立法协商与公众参与立法

公众参与立法是立法机关之外的社会公众通过各种途径发表意见，影响立法机关立法活动的制度。公众参与立法可以通过公开征求意见、座谈会、听证会等多种途径实现。公众参与立法是民主立法的重要表现形式，但并不是广义上的立法协商，二者有所区别。公众参与立法是对立法活动的建设性行为，侧重于社会公众一方提供信息、表达意愿；而立法协商则注重双方平等的沟通、互动，相互交换信息，达成共识，影响立法决策。

综上所述，立法协商是指行使立法权的特定主体，在立法活动中与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织以及社会公众，就立法的内容和有关事项，通过座谈、沟通、对话、讨论、征求意见等多种互动方式，公开、平等地进行的协商活动。

二、地方立法协商实践分析

近年来，各地积极探索开展立法协商，积累了丰富实践经验，归纳起来主要有以下三种模式。

（一）党委统筹领导的模式

北京模式：北京市坚持立法协商在市委的统一领导下开展。重要地方性法规、市政府年度立法计划和重要政府规章需要在市政协协商的，由市人大常委会党组或市政府党组向市委提出书面请示，由市委布置给市政协党组落实，或者由市委直接要求市政协组织委员开展立法协商。北京市以制定《北京市大气污染防治条例》为契机，首次探索开展了立法协商。其具体做法是，北京市人大常委会党组将《北京市大气污染防治条例（草案）》向市委汇报后，市委常委会作出决定，将草案交市政协组织协商。市政协在接到市委来函后，成立立法协商工作领导小组，编印参阅资料，以电子邮件、信件等方式将相关材料发给所有委员，并积极开展动员，通过界别渠道，组织32个界别委员就该条例草案开展立法协商工作。有的民主党派界别除了组织本界别委员开展研讨之外，还邀请不是政协委员的其他专家参加讨论；有的界别组织委员们深入所联系的群众中广泛听取意见建议；有的界别还邀请了相关科研院所的专家们共同研究。无法参加座谈会的委员们，也以电子邮件、电话、短信、传真等多种方式反馈意见建议。立法协商工作领导小组在对各类意见建议进行整理归总和研究后，又召开了一次全政协层面的立法协商座谈会，并邀请市人大相关负责人到会听取委员们的意见建议。市政协在对立法协商成果进行梳理汇总后，形成报告报送市委，由市委批转市人大研究处理。市人大收到报告后，逐条研究，形成采纳报告报送市委。最后市委再将采纳报告转送回市政协。北京市首次开展立法协商，从提出协商需求，到组织开展协商，再到协商结果反馈，形成了一个相对完整的“闭环”。此外，北京市委办公厅印发了《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，市政府制定了《立法协商工作程序规定》，市政协出台了《立法协商工作实施办法（试行）》，为立法协商的有序开展提供了制度保障。[10]

（二）人大、政府和政协对接的模式

杭州模式：杭州市大力推进立法协商实践。2014年6月，市人大、市政协就《杭州市院前医疗急救管理条例（草案）》召开立法协商会，市人大常委会副主任、市政协副主席出席会议。市人大法工委在会上介绍了条例草案的相关情况，与会政协委员就草案的条款设定和具体内容提出意见建议55处，为条例草案的修改完善提供了很好的参考。[11]同年10月，杭州市政府与市政协联合制发《关于建立地方立法协商机制的通知》。该通知明确规定：市政府、市政协的立法协商工作分别由市政府法制办、市政协社法委牵头，通过联席会议制度开展协商交流。市政府的年度立法计划拟定后抄送市政协，联席会议协商确定开展立法协商的具体项目。市政府在常务会议讨论立法协商项目的前一周将相关法规或者规章草案及说明函告市政协办公厅。市政协通过座谈会或者书面等多种形式征求政协委员意见建议后，形成复函反馈给市政府。市政府适时以书面形式将政协委员会的意见建议采纳情况告知市政协，再由市政协反馈给提建议者。

（三）人大、政协相关专委会和政府法制办联动的模式

南京模式：南京市从2004年开始积极探索立法协商工作，建立了三方联席会议制度，健全立法协商工作运行机制，规范操作流程。市政协社法委分别与市人大法制委、市政府法制办，先后联合制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》两个制度性文件。市政协专门制定了《市政协立法协商咨询小组工作简则》《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》，成立了由从事律师工作的政协委员、法律工作者、政府部门的负责同志以及有关专家学者组成的立法协商咨询小组。市政协年初根据年度立法计划，分别与市人大法制委、市政府法制办商议，确定年度立法协商计划以及立法协商的重点项目。根据立法协商计划，组织立法协商咨询小组集体商议、协调相关专委会参与，通过召开研讨会、座谈会等多种形式，广泛征求意见建议。同时，根据具体协商项目，按照专业对口的原则，由有关专委会在相应单位和界别委员中征求意见。协商意见在规定时间内，以书面形式分别报送市人大法制委、市政府法制办。市人大法制委、市政府法制办适时将协商意见采纳情况反馈给市政协。[12]

尽管各地实践模式各不相同，但毋庸置疑，立法协商已逐渐成为各地推进民主立法、提高立法质量的重要途径。各地立法协商工作尚处于探索阶段，不可避免地存在一些问题。主要表现在以下几个方面：一是部分地方党委协调不够。从各地实践看，只有北京等少数地方党委重视对本地区立法协商工作的领导，积极发挥引导、协调作用。而多数地方则采取第二种和第三种模式开展立法协商工作，地方党委放手人大、政府、政协自行组织开展，致使立法协商工作缺乏必要的政治保障。二是部分地方人大缺乏主动性。人大作为立法机关理应积极主动开展立法协商活动。然而，部分地方立法协商工作由政协启动甚至主导，具体协商活动大多在政协组织开展。有的地方人大甚至对立法协商持消极态度，认为立法协商是政协的职能，仅仅到会听取意见，甚至不参加协商活动，坐等政协报送协商成果。三是部分地方协商主体平等权受限。有的地方将政协作为立法协商的唯一平台和渠道，变相地排除了民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织以及社会公众等其他协商主体的平等参与权，立法协商的广度和深度不够。有的地方对立法协商主体的定位有失偏颇，甚至认为立法协商就是人大与政协的协商。四是部分地方协商成果反馈机制不完善。有的地方立法协商意见“有去无回”，送交到人大或者政府后就无下文，没有相应的反馈机制，提建议者对协商意见有多少被采纳无从知晓，在一定程度上挫伤了协商主体的积极性。即使有的地方在相关文件中对反馈机制有所表述，也是“适时通报意见采纳情况”，未作出强制性约束，意味着可以不予反馈，立法协商工作的实际成效也难以评估。

三、对地方立法协商制度构建的建议

立法协商是新时期立法工作与时俱进的产物，是推进民主立法的必然要求。无论在理论上还是实践中，立法协商都还处于探索阶段。各地立法协商工作中呈现出的诸多问题，归根结底是由于制度设计缺失，工作体制尚未理顺，工作机制尚不完善。为此，从以下两个方面提出几点建议。

（一）工作体制方面

1.

加强党委对立法协商工作的统一领导

党的领导是加强社会主义民主法治建设的政治保证。党的十八届四中全会明确提出，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”立法协商的性质决定了立法协商必须依靠党的领导。没有党的领导，立法协商工作就会失去方向。立法协商是多方高度参与的一盘棋，协商的内容往往涉及面广、利益关系复杂，只有发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统一规划、部署，才能确保协商工作取得实效。具体而言，地方立法协商工作应当在各级党委的统一领导下进行。地方党委应当在充分征求人大、政府、政协、民主党派等各方面意见的基础上，就地方立法协商工作出台具体的指导意见，对立法协商计划、协商项目的确定、协商活动的落实以及协商争议的解决等重大问题进行总揽协调。

2.

坚持人大对立法协商工作的主导地位

“立法机关之所以享有权威，就是因为他们由人民选出，宣称代表选区人民争取利益。任何法案都是社会各阶层和各个团体的代表所共同参与及互相妥协的结果，经由此种程序而制定的法律乃具有高度的合法性，较易为人民所接受。”[13]立法程序实质上是一个以平等参与和尊重差异为基本精神，通过充分沟通、辩论、说服解决各种利益纠纷，进而最大限度形成共识、实现公益的过程。人大作为立法机关，代表人民行使立法权，在立法活动中扮演着平衡各方利益的重要角色。立法协商作为立法活动的重要内容，理应需要人大发挥主导作用。十八届四中全会也明确要求，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”因此，在立法协商活动中，享有立法权的地方人大应当在坚持地方党委领导的前提下，对立法项目的确定、法规案中关键问题的把握等发挥主导作用，针对涉及重大改革举措、利益关系复杂的重大问题，充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织以及其他社会公众的意见建议，加强讨论、沟通，凝聚最大共识。

3.

发挥政协在立法协商工作中的重要作用

政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，在立法协商中具有得天独厚的优势。一方面，政协具有联系广泛的渠道优势。政协是中国共产党领导下，由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体和各界代表组成，具有广泛的社会基础，可以通过各界别组织吸收各党派、团体和社会各界人士广泛参与到地方立法协商活动中，积极为地方立法活动建言献策，最大限度地表达社会各界的立法需求。另一方面，政协具有人才荟萃的智力优势。政协委员大多为社会各界的精英代表，在各自的专业、领域具有较强的说服力和较大的话语权，可以通过组织其智囊团开展协商讨论，为地方立法活动提供智力支持，提出有价值的建议，促进立法质量的提高。需要注意的是，政协通过组织立法协商，向立法者提供的意见建议应当是不同的意见，而不是经政协机关加工后形成的共识性意见，这样才能更全面地反映不同群体、不同方面的利益需求。

4.

发挥各民主党派和人民团体的积极作用

民主党派、人民团体的性质决定了其参与立法协商都是立体性的参与，能够更加充分地反映民意、集聚民智。民主党派作为参政党，可以直接就立法相关问题提出意见建议；作为政协的参加单位，可以在政协以本党派的名义就立法活动中的相关问题提出意见和建议；各民主党派中的人大代表、政协委员，可以参与人大、政协组织的相关立法协商活动，其他成员作为专家学者或者社会公众，也可以受邀参与各种形式的立法协商活动。各人民团体可以通过报送专题报告、调查报告等形式向党委、人大、政府提出立法建议；各人民团体本系统内的人大代表、政协委员可以利用其代表、委员身份参与立法协商活动，反映本群体内的立法需求；人民团体还可以作为特定法规草案的起草者参与立法协商活动。

（二）工作机制方面

1.

立法协商工作的启动机制

目前，立法协商工作尚处于探索阶段，缺乏必要的顶层设计，不宜硬性规定将立法协商作为地方立法的必经程序。某个立法项目是否需要启动立法协商，应当由地方人大、政府根据立法前评估情况、起草中意见分歧情况、利益关系复杂程度等提出启动建议，报同级党委研究决定。在确定启动立法协商工作后，人大、政府的相关工作机构应当及时做好协商前的准备工作，如通过报刊、网站等媒体向社会公布协商内容和相关背景资料等。但是，若某个立法项目没有列入立法协商计划，而利益相关主体认为应当进行立法协商的，可以通过书面形式提出建议，人大、政府经研究认为确有必要的，应当提出启动建议，报请党委决定。

2.

立法协商主体的产生机制

协商主体如何产生，关系到各个利益团体的平等参与权，关系到各个阶层的立法需求能否充分表达。由于立法协商主体具有广泛性，在某一个具体立法项目的协商活动中，并不是所有的协商主体都能参与其中。在确定进行立法协商的具体项目后，立法协商活动的组织者应当充分考虑协商主体的代表性，通过运用团体推荐、专门指定、随机抽选、自愿报名等多种方式，产生一批与立法协商内容有直接利害关系或者对立法协商内容有一定认知程度的参与主体，确保各方面的“好声音”都能够在立法协商活动中“唱响”，相关利益群体都有平等的机会与他人进行沟通、辩论，形成最广泛的共识，为立法者提供参考，让立法决策更符合共同利益，最大限度地满足人民群众的需求，赢得更高的认可度和支持率。

3.

立法协商成果的反馈机制

调研中发现，立法协商“有头无尾”、协商意见“有来无回”的情形时有发生。由于缺乏必要的反馈机制，对立法决策者没有必要的约束，当协商意见不被采纳而又未向提建议者说明时，协商主体可能认为参与立法协商只是“走走过场”，进而影响其参与立法协商的积极性，形成恶性循环。因此，立法机关应当建立意见反馈机制，规范意见建议的采纳标准。如针对某个地方性法规进行协商的，地方人大相关工作机构应当认真研究协商意见，形成研究报告，载明协商中各方的主张、争论的焦点、采纳或不予采纳的理由等主要内容，通过书面回复、网络公告、召开座谈会、新闻发布会等多种方式，及时向有关对象反馈意见采纳情况。

（芦荆享

尹淑倩）

[1]

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[2]

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[3]

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[4]

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[5]

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[6]

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[7]

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[9]

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[10]

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[11]

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[13]

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