李

俊

曾小玉

记者

彭信琼

“我是湖北日报记者李彥睿，我想知道在《恩施州酉水河保护条例》出台之前，受到的污染到了什么程度？”

“我是本次新闻发布会的发言人、州人大常委会法工委吕世安。据调查，酉水河部分河段水质已从二类变为三类、四类，沿岸居民饮用水安全受到严重威胁。”

“我不是新闻发言人，我是列席会议的州人大代表彭南清，之所以要抢话筒发言，因为我是喝酉水河的水长大的土家汉子，看着日益遭受污染的母亲河非常痛心，一直渴望有部法律来保护酉水河。”

以上内容是发生在2016年12月12日，州人大常委会召开的《州酉水河保护条例》颁布实施新闻发布会上的一幕。

正法，治国安邦之利器。州七届人大及其常委会高度重视立法工作，着力构建州委领导、人大主导、政府依托、各方参与的“四位一体”立法工作格局，充分行使好民族自治法规立法和地方性法规立法两个方面的立法权，不断完善立法体制机制，加强立法机构和人员建设，采取得力措施推进全州立法工作，取得了丰硕成果，为推进全州民主法治建设和科学发展，建设全国先进自治州提供了有力的法制保障。

立法数量和质量更大提升的5年

随着《州酉水河保护条例》的颁布，州七届人大制定《条例》6部，完成任务的120%。建州33年以来，州人大共制定《条例》20部，修订5部，废止2部，州七届人大立法数量成为历届人大立法最多的一届。

州七届人大制定的6部《条例》分别是《州行政执法条例》、《州法律援助条例》、《州重点项目领域预防职务犯罪工作条例》、《州山体保护条例》、《州酉水河保护条例》和《州立法条例》。5年来，州七届人大常委会充分发挥立法在促进全州经济社会发展中的重大作用，从发挥立法的引领和推动作用、推进全面深化改革、实施“四个全面”战略布局的高度，充分认识加强民族地方立法工作的重大意义。

6部《条例》的公布实施，极大地规范和改进了全州科学立法、依法行政和公正司法工作，切实有效地推进了法治恩施建设。

除了立法数量上的绝对提高，立法质量也大大提升。比如立法的原创性。州七届人大制定的单行条例和地方性法规特别注重突出立法的原创性：

《州重点项目领域预防职务犯罪工作条例》是全国首部专门规范特定领域预防职务犯罪工作的条例；

《州山体保护条例》是全国首部专门规范市州级山地城市规划的单行条例；

《州行政执法条例》则是全国首部规范地方综合性行政执法工作的条例；

《州酉水河保护条例》更是面对酉水河跨越湖北、湖南、贵州、重庆四省市的监管治理难题，由恩施州人大常委会与湘西州人大常委会协作立法，是在全国首次探索以协作立法的方式解决跨省级区域河流保护工作的创举，也是跨省级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试，在恩施州立法史上具有里程碑意义。

立法质量的提升还体现在立法紧贴热点、难点问题和群众关切，突出问题导向，所制定的6部实体法调整对象都是社会关注度很高、问题很突出、群众反响强烈的领域，具有很强的针对性和实用性。

前文提到的《州酉水河保护条例》颁布实施新闻发布会上，既不是记者也不是新闻发言人的村民代表忍不住抢话筒发言，证明了这项立法的调整对象正是广大群众最关心的话题。针对酉水河跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，且污染极为严重，急需统筹治理的现状，主动联系湘西州及相关县市，创造性地制定了跨省级行政区域的地方性法规，为全国作出了重要探索。

再如《州山体保护条例》，其制定出台的背景就是在推进城镇化建设中出现了破坏丹霞地貌的现象，引起了人民群众的极大关注，一些人大代表、政协委员连续几年提出建议和提案。制定山体保护条例，就是尊重民意、顺应民心、回应群众关切，理顺山体资源保护与利用的关系，厘清管理职责，创新工作机制，使山体保护工作走上法治化、科学化轨道，真正把“生态文明、绿色发展”落实落地、生根生效。

立法过程中，人大的主导作用得到进一步加强。主导立项方面，常委会安排部分组成人员参与立法项目的调研活动，以便提前了解立法背景和内容，有针对性地提出意见和建议；主导起草方面，对综合性、全局性、基础性的重要法规草案，由有关专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草，要求法规草案的起草单位及时向有关专门委员会和常务委员会工作机构报告起草工作进展情况；主导审议方面，对州人民代表大会及其常务委员会审议法规草案的程序进行了规范。

立法机制更完善更健全的5年

州委、州人大常委会领导高度重视立法工作，初步形成了具有恩施特色的立法格局。州委2015年出台了《关于进一步加强人大工作和建设的实施意见》，明确党委要加强对立法工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使立法权，明确了立法工作在依法治州中的重要地位，明确为人大立法工作提供人力、物力、智力保障。

5年来，州人大立法机制建设进一步加强。《恩施州人大及其常委会立法条例》、《恩施州人大及其常委会立法工作程序规定（试行）》、《恩施州人大常委会立法顾问工作规定》等法规和制度相继出台，州人大及其常委会的立法工作程序进一步规范，立法环节、立法质量、立法时限等要求进一步明确，为我州立法工作步入法制化、制度化轨道打下了坚实的基础。

随着系列立法机制的加强，立法机构也得到进一步完善和健全。建州以来，我州人大立法机构经历了较大的变化，第五届至第七届人大设立民族法制委员会，常委会设民族法制工作委员会、法规研究室等工作（办事）机构。2015年12月州人大常委会撤销民族法制工作委员会，分别成立了法制工作委员会和民宗侨外工作委员会，由法制工作委员会和法规研究室牵头承担恩施州民族立法和地方立法工作任务。2016年1月，州七届人大第六次会议选举产生了由5人组成的州人大法制委员会。

曾在基层法院、州政府法制办工作过十年时间，积累了一定执法、立法工作经验的谭艳军同志于2015年底选调到州人大法工委工作。一年来，他亲历了《州立法条例》《州山体保护条例》《州酉水河保护条例》的起草、颁布和实施过程，他的体会是，州人大常委会对立法工作高度重视，在年度工作要点中对立法工作提出明确要求，常委会领导更是对立法工作的重点环节亲自参加、重要事项亲自过问、重大问题亲临解决。常委会党组书记、常务副主任瞿赫之，常委会副主任陈学明在酉水河保护的立法过程中，多次亲自召集相关部门听取意见建议，亲自实地开展立法调研，审定调研方案，修改草案文本，参加联席会议，使该《条例》有计划、按步骤地顺利推进。

立法形式更多元更开放的5年

“州人大常委会么？我是在恩施投资生产富硒产品的上海商人，我看见你们公开征集立法项目的公告了，我有一个建议，恩施的硒资源这么优厚，可以考虑立法加以保护。”

“你好，我是生活在清江河畔的普通老百姓，看到州人大在网上发的公告，有一点不吐不快：我们的《清江保护条例》颁布实施十多年了，早已跟不上发展的步伐，急需修订。”

……

为拓宽公民参与立法的渠道，进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，州人大常委会在全州范围内公开征集5年立法规划项目和2017年立法计划项目，得到群众的积极响应。

像这样公众参与立法的新形式、新渠道近年来得到积极探索，有效调动了社会各方参与立法工作的积极性。州七届人大常委会致力建设更加多元、开放的立法形式，改变法规主要由部门起草的现状，整合社会各方面资源，采取多渠道、多方式起草民族自治法规和地方性法规，如部门起草、第三方起草或者自行起草等等。更是直接让高校教师、法律专家直接参与法规草案的起草工作，进一步完善了立法座谈会、专家论证会、公布法规草案等立法程序。对部门起草的法规，人大常委会坚持提前介入，全程跟踪，发挥主导，避免部门利益法制化。

为促进加强和改进立法工作，州人大常委会还特别注重对已颁布实施的部分条例贯彻执行情况进行评估，查找存在的问题和不足。

2014年3月，州人大常委会启动《清江保护条例》立法后评估，在常委会第十五次会议上，多名委员痛陈：“《清江保护条例》关于部门职责定位沿用上位法模式，导致职责不清、界定不明，在执法实践中存在多头治水、无人负责的局面。”“清江流域城区或集镇附近的部分支流污染严重，令人担忧……”有关部门、县市负责人现场观看清江污染状况的专题片，现场回答提问。这次立法后评估直接促进了随后开展的系列清江保护工作。两年过去，清江水质得到明显改善，群众有目共睹。

州人大常委会副主任陈学明认为，立法工作任重而道远，下一步要做好“四个准备”：思想上的准备，要深化认识，争取支持；组织上的准备，要推进立法机构尽快建立完善，形成一支结构合理、素质优良、能打硬仗的立法工作队伍；能力上的准备，要办班培训，组织考察，提升立法工作素质和能力；制度上的准备，要进一步建立完善各项工作制度，为做好地方性法规的立法工作提供制度保障。这样才能大力加强立法能力建设，不断改进和完善民族地方人大立法工作。