《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》（以下简称《条例》）已由恩施土家族苗族自治州第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2016年9月29日通过，并经湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年12月1日批准，恩施土家族苗族自治州人大常委会已于2016年12月12日公布，自2017年3月1日起施行。

《条例》是我州制定的第一部地方性法规，是我州与湖南省湘西土家族苗族自治州及重庆市、贵州省有关地区首次开展协同立法，创新跨行政区域社会治理机制的新探索，是我州第一次引进“第三方”参与立法的新尝试，是恩施州立法史上立法方式的一次重大创新。

一、制定《条例》的背景及意义

酉水河发源于恩施州宣恩县境内的七姊妹山国家级自然保护区，流经鄂、湘、渝、黔4个省（市）、2个州、11个县，经沅江，汇洞庭湖，入长江。酉水河流域绝大多数均属民族地区和欠发达地区，自然条件、人文环境、经济社会发展有很多相似性。随着武陵山片区扶贫开发的深入推进，酉水河流域内的农业、工业、旅游业等相关产业发展迅猛。但由于环保意识薄弱，尤其是协作保护机制的缺失等诸多原因，酉水河流域干流和支流均受不同程度污染，且呈现出加剧趋势，流域间因水污染导致的矛盾纠纷也时有发生，对酉水河水环境安全形成了严重威胁。

近年来，酉水河沿岸各族群众保护酉水河的诉求十分强烈，部分人大代表、政协委员纷纷提出建议或提案，要求对酉水河加强立法保护。按照中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《湖北生态省建设规划纲要（2014-2030年）》，遵循创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念和加强长江经济带生态保护的要求，恩施州人大常委会主动与湖南省湘西州人大常委会及重庆、贵州有关县人大常委会协商，坚持问题导向，尊重民意、顺应民心，回应群众关切，同步协作制定《酉水河保护条例》，旨在破解跨行政区域河流协作保护机制缺失的难题，推动酉水河上下游、左右岸之间建立并执行协作保护机制，形成共同保护的合力。

（一）制定《条例》是加快推进生态文明建设，强化责任担当，共抓环境大保护的主动作为。习近平总书记2016年初特别强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。恩施州是清江、酉水河等多条河流的发源地，是长江上游重要的水源区、生态屏障区，制定《条例》是我州贯彻中央战略决策、落实省委部署要求，强化“责任上游”意识，以对“下游”高度负责的政治担当，加快推动绿色发展变革的主动作为。

（二）制定《条例》是运用法治思维和法治方式，创新社会治理机制，推动跨行政区域生态环境治理的重大举措。地方人大常委会之间同步协作立法，既有助于因地制宜加大跨行政区域生态保护合作力度，也有助于推进跨行政区域社会治理法治化进程。

（三）制定《条例》是回应群众关切，推动武陵山少数民族地区绿色发展、各民族共同团结进步的现实需要。《条例》的颁布实施必将惠及沿岸各族人民，推动武陵山区绿色繁荣、可持续发展。

二、《条例》的起草过程

按照州委要求，州人大常委会把制定《条例》纳入2015年立法计划和工作要点。由于《条例》的制定涉及4省（市）、2个自治州、11个县，协调工作量大，起草工作历时近两年。

2015年2月，州人大常委会与湖南省湘西州及重庆、贵州有关地区的人大常委会初步达成同步立法意向。3月，恩施、湘西州人大常委会分别委托湖北民族学院、吉首大学成立起草组起草条例草案建议稿。两个起草组经过州内实地调研、外出考察学习、反复讨论修改，共同形成条例草案初稿。我州委托中南民族大学组成专家组，对条例草案进行论证、评估。9月，恩施、湘西两个州人大常委会在来凤县召开酉水河同步协作立法第一次联席会，会议认真讨论了条例草案初稿及说明，通过了酉水河保护同步协作立法工作方案。之后，州人大常委会主要领导、分管领导多次带领州人大法制委、环资委、常委会办公室、法规研究室、州法制办、州环保局、州水利水产局、州农业局、条例起草组等深入来凤、宣恩等县市，实地调研酉水河保护存在的问题，并广泛听取县市政府及其相关部门、人大代表的意见、建议，组织起草组对条例草案进行反复修改。

2016年3月，条例草案征求意见稿公开向社会征求意见。3月24日，恩施州七届人大常委会第二十八次会议对条例草案一审稿进行了审议。5月，恩施、湘西两州人大常委会在湖南省永顺县召开酉水河同步协作立法第二次联席会，宣恩县、来凤县，湖南省龙山县、保靖县、花垣县、永顺县、古丈县、沅陵县，重庆市酉阳县、秀山县、贵州省松桃县人大常委会负责人及湖北民族学院、吉首大学专家起草组成员参加会议，湖北省人大民宗侨外委、人大常委会法规室和湖南省人大常委会法工委及中南民族大学法学专家应邀出席会议，联席会议深入讨论完善了条例草案文本内容，突出跨行政区域协调保护机制的建立。7月29日，州七届人大常委会第三十一次会议对条例草案二审稿进行了审议。8月1日至9月2日，条例草案二审稿公开向社会征求意见，省人大常委会法规室也提出了18条书面修改建议。在充分吸纳常委会审议意见和社会各界建议后，形成了建议表决稿。9月29日，州七届人大常委会第三十二次会议第三审表决通过了《条例》。10月13日，州人大常委会提请省人大常委会批准《条例》。11月20日至24日，省人大民宗侨外委高度重视，组成调研组，赴湖北、湖南、重庆、贵州四省（市），就《条例》开展立法调研，州人大常委会主要领导、分管领导及法工委负责人陪同。12月1日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准该《条例》。

《条例》的出台，是州人大常委会主导立法，全体委员、相关委室认真审议、集思广益的结果，是州政府相关部门和宣恩县、来凤县积极配合、主动作为的结果，也是省人大支持、关心和指导的结果。《条例》的出台将谱写我州“两个立法权”的新篇章。

三、《条例》的主要内容和特点

条例设六章，共四十二条。第一章总则，第二章政府职责与公众参与，第三章跨行政区域协调保护机制，第四章水资源保护与水污染防治，第五章法律责任，第六章附则。

（一）建立了跨行政区域协调保护机制。针对酉水河水资源保护、水污染防治工作中存在的跨行政区域协调保护机制缺失的问题，《条例》专章规定跨行政区域协调保护机制，为共同保护酉水河建章立制。一方面，条例明确规定酉水河流域的县级以上人民政府应当建立跨行政区域联席会议制度、联合监测制度、水环境违法行为相互告知制度、水环境违法行为协同执法制度，应当建立并实行河流交界断面水环境考核机制，推动酉水河水资源保护和水污染防治的流域管理。另一方面，条例还鼓励自治州人民政府与相邻同级人民政府联合制定酉水河流域总体规划，鼓励酉水河流域的县级以上人民政府之间通过签订协议等方式明确跨行政区域协调保护的事项和职责，加大跨行政区域协调保护的力度。此外，为了督促跨行政区域协调保护制度落到实处，条例还规定酉水河流域的县级以上人民代表大会常务委员会应当与相邻同级人民代表大会常务委员会建立协同执法检查机制，监督本行政区域内跨行政区域协调保护制度的实施情况。酉水河流域的乡（镇）人民政府之间根据跨行政区域协调保护制度协调处理酉水河保护相关工作。

（二）明确了上下级人民政府、同级人民政府职能部门的保护职责。为了破解九龙治水却治不好水的难题，《条例》明确酉水河保护实行州、县、乡（镇）各级地方人民政府行政首长负责制，明确了州、县、乡（镇）人民政府以及同级人民政府职能部门对酉水河的监督管理职责，充分发挥各级人民政府及其部门的职能作用，推动行政区域内的部门合作。

（三）建立了社会组织、公众参与保护机制。《条例》规定了酉水河保护中的重大决策事项、重大水污染案件调查的公众参与机制，以推动决策民主和执法为民；规定酉水河流域的村（居）民委员会应当引导、鼓励村（居）民参与酉水河保护，采取乡规民约等方式规范村（居）民行为，保护和改善酉水河生态环境，调动公众参与的积极性。为了保障社会组织、公众有效参与酉水河保护，《条例》明确列举了政府信息公开的范围，相关行政主管部门必须依法公开水功能区、饮用水源保护区、水环境质量、重点污染源环境监测、排污口设置、水环境保护责任区域、责任人、举报方式等信息。

（四）强化了水资源保护和水污染防治措施。针对酉水河污染源，《条例》规定了相应的保护、防治措施。一是要求加强排污网管、治污设施建设，城镇适时建设和改造环境保护公共设施，并保障其正常运行；沿岸村庄、居民集中区应当建设垃圾分类收集、集中转运、无害化处理设施和污水处理设施。二是要求划定岸线保护区、畜禽养殖的禁养区和限养区、禁渔区和禁渔期，严厉规定区域禁止行为；禁止在岸线保护区内建设对水体产生污染的开发项目、在禁养区和限养区范围内不得新建畜禽养殖建设项目等。三是严格控制建设项目，明确建设单位环境保护责任。禁止新建装机容量1万千瓦以下的水力发电工程；已建成的水力发电工程项目不符合生态流量管理要求的，责令限期整改；整改后仍不符合要求的，由县级以上人民政府依法责令其停产。要求划定水力发电工程影响区域范围，水电开发企业应当采取措施保护和改善水力发电工程影响区域内的生态环境。四是明令禁止系列行为：禁止在穿越饮用水水源保护区的道路上通行装载剧毒化学品的车辆，禁止网箱养殖、投肥养殖，禁止向水体排放、弃置船舶污染物和废弃物等。

（五）进一步严格了法律责任。在上位法处罚标准和幅度范围内，对部分违法行为加大了处罚力度，缩小了处罚幅度，以约束行政处罚自由裁量权，防止权力寻租。