市委党校2014年春季学期处干班课题组

中共十八届三中全会《决定》明确提出，要加快构建新型农业经营体系。鼓励农村土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。今年中央1号文件强调"引导农村土地承包经营权有序流转"。农村土地流转已成为广大农民群众普遍关注的热点问题。加快农村土地流转也是促进永州现代农业发展、实现从农业大市向农业强市转变的必由之路。

一、我市农村土地流转的现状

我市农村土地总面积2291万亩，其中耕地面积426.32万亩，林地面积1673.73万亩，其它土地面积190.95万亩。据调查统计，目前全市农村土地流转总面积为303.35万亩，流转率为13.24%。其中耕地流转128.4万亩，流转率为30.12%，林地流转144.73万亩，流转率为8.66%。土地流转形式正在从单一形式走向多样化，由早期的农户间的代耕、转包流转，逐步发展到有偿转包、出租、互换、转让、入股等多种流转方式，但大部分属于转包和出租这两种途径，说明我市农村土地流转还依赖于传统的、风险较小的流转形式。土地流转对象则呈多元化趋势，农户是土地流转的最重要的主体，全市共有402480户农户将土地流转出去，占全市总农户数的30.43%。除农户之间的流转外，近年来一些工商企业、龙头企业、专业大户、农村专业合作组织等新型生产经营主体作为受让方参与流转，并呈逐步增加的趋势。据统计，全市受让流转土地的工商企业298个，流转面积19.3万亩。受让流转土地的农业合作社739个，流转面积28.5万亩。受让流转土地的专业大户4556户，带动流转面积96.9万亩。浙江种粮大户项兆旺2012年在祁阳县三口塘镇、冷水滩区伊塘镇、零陵区石岩头镇等地租种稻田4900亩，成为名副其实的“永州第一种粮大户”。受让流转土地的家庭农场832个，带动流转面积12.53万亩。零陵区邮亭圩镇三塘村家庭农场主杨树清，2010年发展粮食105亩，2011年220亩，2012年415亩。土地流转中介组织主要有村级组织、专业中介公司、土地银行和流转服务中心。全市以村级为核心集中流转村数1376个，流转面积85.45万亩。冷水滩区伊塘镇依托国家级农科园，于2010年组建了全省首家土地银行，三年来带动土地流转1.2万亩。蓝山县在全市建立了首家农村土地流转服务中心，指导和服务全县土地流转，规范土地流转程序，实现农户与市场的直接对接，全县土地流转面积达到6万亩。

农村土地流转效果比较明显。一是有利于实现农业规模化经营。土地流转把零星分散的土地从千家万户集中连片，并按效率原则实行土地资源优化配置，进行适度规模经营。二是有利于农民获得更多的收益。土地流转实际上是农村利益格局的一次调整，土地经流转变成资本进入市场，使农民既可获得流转收益，又可进城务工或经商获得非农收入。宁远县2012年农村土地流转33.2万亩，其中耕地16.3亩，耕地流转给农民带来收入4890万元，农民工劳务输出约20万人，实现劳务收入40亿元左右。三是有利于实现城乡一体化发展。随着农地流转问题的解决，一方面，部分农民将离开农村变为城市人口，并为城市和工业发展提供充足的劳力；另一方面，随着农民移居到城镇，助推了城市化进程。四是有利于各类资本要素进入农业。农村土地流转为有心投资农业农村的经营业主提供了机会，他们在大规模租地的同时，带来大量的资本投入和农业高科技的推广。比如，湖南自然韵黑茶科技有限公司在祁阳县肖家村镇投资建设黑茶原料基地，已种植实际面积达1000亩，基地建设投入达800多万元，平均每亩投资为8000元，在农地上的投资强度远远超过单纯的农户自身投入。

二、农村土地流转存在的问题

从这次调查的情况来看，大致有以下六个方面的问题制约农村土地承包经营权流转：一是农民思想观念陈旧。农民恋土情结较为严重，把土地作为命根子来看待，认为土地承包就是分得了田土所有权，宁可粗放经营或抛荒，也不愿将土地流转出去。部分农民对土地流转政策有所误解，怕流转后将来因要不回而失去承包权，缺少安全感，多数农民小农经济意识仍然比较严重，满足于守土经营现状。二是农业基础设施落后。我市山区和丘陵区较多，农田水利、道路条件比较差，排灌体系不健全，限制了土地集约化和机械化生产。三是流转机制不完善。从调查情况来看，目前，我市农村土地承包经营权整体流转工作尚处于试点启动阶段，农村土地流转处于自发阶段，流转市场还未发育成熟，并缺少有效的监督管理机制，导致流转程序不规范，随意性较大。四是制度配套不够。城乡分割的户籍制度和就业制度阻碍了农村劳动力转移，妨碍了农村劳动力从农地上释放出去，从而妨碍了土地流转。五是种植大户融资困难。流转土地的经营户仅是取得土地的承包经营权，不能作为贷款抵押，多数又没有贷款担保单位，很难从金融机构获取发展生产的资金支持。

目前，种植大户和农业合作组织“贷款难”、“担保难”的突出问题，严重影响了土地流转后的规模化、集约化经营效益。六是农村社会保障机制不健全。目前，农民的养老保障问题还没有彻底解决，不少农民担心土地流转出去虽然取得了暂时收益，但由于务工经商收入不稳定，以后的生活、养老等长远问题得不到保障，不愿将土地流转出去，或者不愿意与承租者签订长期合同。由此造成大多数流转土地的合同期较短，土地流转的整体速度也比较缓慢。

三、土地流转的思考与建议

农村发展的核心问题就是土地资源利用问题。今年中央1号文件强调，要"充分激发农村生产要素潜能"。如何激活土地资源，打造永州农村土地流转升级版，我们有如下思考与建议：

1、加强政策宣传，增强农民土地流转意识。充分利用各种宣传手段，多渠道、全方位加强对农村土地承包、土地流转的政策宣传，做好流转土地增收致富的典型事例和成功经验的宣传，提高基层干部的认识，消除农民的思想顾虑，提高各方参与土地流转的主动性和积极性。

2、创新经营理念，盘活放大农村土地资源。一要做好土地资源利用的基础工作，通过开展土地资源调查，摸清我市农村土地存量和增量资源的家底，对全市土地资源进行分类梳理，将土地的规划用途、使用范围、流转期限、流转条件、流转方式等基本情况建立台账，以此为基础建设市、县区两级土地数据库和信息平台。二要做好土地利用开发的策划，并以策划为指引制订农业区划和土地规划，科学定位土地的功能分区，合理调整土地利用结构和农业生产布局，明确范围和用途。三要招商引资。市、县区要统筹好土地资源，变被动为主动，以土地为依托开展生态、旅游、农业开发等专题招商引资活动，做好永州土地、生态、环境的宣传推介，真正把土地优势、生态优势转化为资源优势，把资源优势转化为真金白银。

3、完善配套政策，引导农村土地有序流转。一是建议出台有关进一步加快农村土地流转的实施意见，以今年中央1号文件为指导，从流转原则、流转机制、流转进度、对流转的扶持等方面提出加快推进农村土地流转的政策措施。二是制定财政扶持农村土地流转和家庭农场、农民合作社发展的具体政策措施。通过资金奖补、信贷支持、农业政策性保险补贴、税费减免等方面的支持，促进规模经营。三是整合涉农资金，改善农地流转的基础条件。通过农业开发、国土整理、一事一议、水利设施、道路交通设施等项目政策扶持，推动农村土地流转。四是制定农村土地流转金融服务政策。依法稳妥推进农村土地承包经营权抵押融资试点，积极推进林权抵押融资，推动农村信贷资产和权益流转，落实县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。特别要注意通过激励措施引导专业大户、农村专业合作社积极参与土地流转，着力引进战略投资者和龙头企业进入农村土地开发的主战场。

4.建立交易平台，着力打造土地流转市场。要加强乡镇农村经营管理机构建设，依托农村经管系统建立县区、乡镇、村农村三级土地流转服务中心（站、所）。建立流转信息资源库和信息发布平台，在网上和县乡电子显示屏上发布流转供求信息，解决用地、供地信息不对称的问题。建立县乡两级农村土地纠纷调解仲裁体系，及时妥善处理好土地流转中的各种矛盾纠纷。

5.筑牢发展基础，改善农村土地流转环境。一是完善农村土地经营权确权登记工作。各县区要对农村土地经营权证的登记换发情况进行自查，摸清底子，提出完善办法，夯实流转基础。二是切实加强农田基础设施建设。开展农田水利建设，改善灌溉条件；推进农村土地综合整治，建设高标准农田；加快农村公路建设，推进乡村公路改造升级；加强农村机耕道建设，提高农业机械化水平。通过农田基础设施建设，建成路到片，水到田，丘丘都是高产田的优质农田区。三是加快推进农村社会养老、医疗、生育等社会保障制度，完善社会救济、社会福利、社会互助等方面最低生活保障制度。四是大力发展农业保险。建立完善农业保险体系和经营机制，创新农业保险产品，加强农业保险基层服务体系建设，鼓励保险公司开办各类涉农保险产品。