新田县位于永州市东南部，是一个以丘陵山区地形为特征的农业大县，也是湖南省2014年3个农村土地承包经营权确权颁证试点县之一。全县共有土地总面积183.25万亩，其中耕地31.7万亩，荒山37.02万亩,

林地77.98万亩。自2014年新田县全面启动土地产权制度改革以来，该县按照上级要求和整体部署，严密组织，有序推进。截至2015年12月底，全县所有行政村已全部完成外业调绘，矢量化、数据库建库，二轮公示和《承包信息公示表》到户确认工作，全县累计核实无纠纷土地面积183万亩，明晰产权率

99.86%。更值得关注的是，该县以土地流转合同为凭据，向各类新型农村经营主体和种养大户颁发《农村土地流转证》和《他项产权证》，为架设农微企业与金融单位的桥梁开辟绿色通道，较好解决了新型农村经营主体融资难的问题。自2014年

1月至2016年3月，全县农发银行、农商行、农业银行、邮储银行等金融机构共发放土地使用权抵押贷款60笔，总计金额达1.8亿元。

新田县土地经营权抵押贷款是农村土地产权制度改革以及信贷业务的创新，对盘活农村土地资源，发展农业规模经营，增加农民收入，完全闯出了一片新天地。对于永州市来说，该项工作尚处于试点起步阶段，我们在调查中也发现一些难点问题：

一是机制上的问题。缺乏统一的土地经营权抵押登记、评估、风险防范、变现等制度。缺乏风险保障机制，土地资源存在风灾、水灾、旱灾等自然灾害风险，而土地抵押保险制度尚未建立，很大程度上影响了金融机构土地抵押贷款投放。

二是平台上的问题。尚未组建专门的土地经营权抵押登记和评估管理机构，缺编缺人缺经费，缺乏专业技术人员。基层乡镇未搭建土地经营权交易流转平台，没有设立土地经营权流转服务中心，无法提供评估、信息、价格等方面的基本服务。即使有机构，也没有正式运转，有名无实。因各方面原因尚未培育规范成熟的土地经营权转让市场，抵押物的变现受到现有法律政策的影响，变现难度大。

三是业务上的问题。业务创新审批程序复杂，基层金融机构缺乏自主权，抵押物不具体，不能变现交易，怕贷惜贷思想严重，积极性不高。抵押物选择范围较窄，主要限于各县区重点扶持的，经济价值高的，农村承包大户的土地。大多数农民经营的荒山或林地，难于获得贷款支持。贷款期限大多以8年以内为主与农业发展规模期限严重不匹配，给土地经营权人还贷造成压力。

四是配套上的问题。有些农村土地的水利、道路等基础设施条件比较差，限制土地的集约化和机械化生产，影响了土地经营权抵押贷款金额。另外，农村养老保险等社保政策配套不完善，导致部分农民担心土地经营权抵押后会永久性丧失土地收益权，从而失去收入来源，恋土思想比较突出。

这些问题严重制约了农民依靠土地经营权抵押贷款发展农业的积极性，造成了目前进展缓慢，大多数农民不愿意靠贷款来增加农业投入，农民“守着金土银土富不起来”的现象。为此，我们在总结新田经验的基础上，提出如下几点建议：

1、建立部门联动机制。为确保土地经营权抵押贷款的大力推进，政府及农业部门、银信部门、农民之间应建立一种工作机制，加强沟通协调，形成合力，共同研究解决土地经营权抵押贷款中存在的问题，有效防范贷款风险。要加强部门协作，规范土地经营权抵押贷款管理。建议政府及农业部门、人民银行会同涉农银信机构出台统一的土地经营权抵押贷款操作规程和办法，对土地经营权证登记、评估、审核、投保进行统一规范，便于业务部门操作。

2、创新土地贷款机制。要采取多种措施，引入更多参与主体，鼓励更多银行、担保机构开展土地经营权抵押贷款，积极创办专业土地担保基金或担保公司，为土地经营权抵押贷款提供担保。同时不局限于耕地，要把全市大面积的山地、林地纳入抵押贷款范围。银行要创新信贷服务品种，积极协调组建农业合作社，主动对接担保公司，尝试农业产业化龙头企业、农业合作社、“公司+基地+农户”等形式的土地经营权抵押贷款，提高农业贷款额度和占比，适当放松对农业贷款的上限控制，采取适当降低利率上浮幅度和政府贴息等措施，提高土地经营权抵押贷款的吸引力和市场份额。

3、搭建土地流转平台。加快土地中介机构和市场建设，规范土地经营权的管理流通。设立土地管理中心，主要负责土地经营权确认、变更、登记。设立土资源储备中心，主要通过设立贷款担保基金，为农户和农业企业贷款担保并负责对抵押土地资源的收储及处置。设立土地权经营流转中心，主要负责收集、发布土地流转信息，组织交易活动。设立土地资源调查评价机构，主要为土地经营权抵押、土地流转提供调查规范设计和资产评估。同时减少收费环节，合理设置收费标准，将评估收费控制在农户可承受的范围内。

4、制定农业保险制度。各级政府及农业主管部门要加强与保险公司的联系与沟通，研究制定土地经营权抵押保险制度和方案，为农业抵御自然灾害等各种风险保驾护航。

5、提升土地使用权抵押价值。各级政府要积极引导农业经营承包户树立把“土当田种”的发展意识，调整结构、合理利用、有效开发土地资源，最大限度地开发土地生产潜力。同时，加大政策、资金扶助力度，科学引导广大农户开展土地整理及改造工作，提升土经营地权抵押价值，充分调动农户加快土地流转的积极性。(课题组指导老师：黄燕

刘燕屏

执笔：李江南

黄美华

黄雨滴)

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