金洞林区是全省全市重点林区，各项条件比农区存在更多差距，林业发展面临诸多困难瓶颈，林农普遍相对贫穷落后。我们即将迎来全面建成小康社会的决胜期，重视林业工作，改善林区条件，增加林农收入，增强人民福祉，是实现全面小康的一个必要条件。就此，我对金洞“三林”（林区、林业、林农）工作进行了一段时间的调研和思考，颇有感触。

一、现状

（一）林农贫困严重。主要表现为：贫困面广，贫困量大，贫困比例高，贫困程度深。金洞林区总面积635平方公里，总人口5.8万，大部分为林农（林农人口5.3万人），全区共有贫困人口20206人，占总人口的34.2%。其中全年人平纯收入不足3000元的贫困人口有6084人，占总人口的10.8%；人平纯收入在3000-4500元的人口有5574人，占总人口的9.7%；人平纯收入在4500-5500元的人口有8548人，占总人口的13.7%，远低于全市人平纯收入7300元的标准；金洞有贫困村24个，占全区行政村总数的32.8%，远高于全国和省市贫困村和贫困人口占比（全国贫困人口约8000万，占总人口的6%左右。

（二）林业效益低下。金洞林区经济结构单一，以林业为主，收入渠道单一。金洞共有山林面积76万亩，其中公益林21万亩。我区林业资源虽然很丰富，但贫林农拥有量却相对较少，全区76万亩山林中国有林和公益林就占了近50万亩，林农占有不足30万亩，贫困地区农民占有量更少，人均不足2亩林地，贫困地区农民除了拥有少量的林地资源外，再无其他生产、生活资源。由于商品林轮伐期长达25年，林业年均亩产收入不足100元，远低于种粮农业收入。近几年，随着当前木材市场疲软，人工等生产成本逐年增加，商品材滞销严重，销售单价连年下滑，林农收入明显减少。（2015年，我区国有林活立木销售指标有3万立方米，但只销售16645立方米，滞销率达43.5%）。同时，随着国有林场改革的全面推进，国家和省市层面对生态逐步重视，将生态文明建设纳入了中国特色社会主义“五位一体”总体布局，今后将减少商品林的采伐，实行大面积的封山育林，直至禁伐。而生态公益补偿机制并不完善，补贴标准偏低，林农所得实惠不多。以生态公益林补贴为例，我区现行的生态公益林补贴标准为国有林9.75元每亩，集体林为16.75元每亩，远低于种粮补贴（粮食直补、良种补贴和农资综合补贴，平均每亩达到120元）。

（三）林区基础条件滞后。一是基础设施滞后。金洞仍有部分村组因历史债务沉重，成为贫困村致贫的重要因素，尚有不通公路的自然村15个，待建公路里程达93公里；仍有饮水不安全村21个，涉及人口1.2万人；6个行政村未进行农网改造，待改造线路里程32公里；通信盲区村达9个，需新建通信基站12个。二是社会事业滞后。林农科技文化水平低，文化生活匮乏，全区仍有16个村不通广播电视；林区办学条件差，办学水平低，教职员工条件艰苦，流失严重，许多村小教学点都撤销了，全区24个贫困村有23个没有村级小学，林农受教育程度低；林区医疗卫生经费严重不足，医疗设备陈旧老化，技术人员奇缺，尚有18个村没有村卫生室，读书难和看病难成为林区百姓的老大难。

二、原因分析

金洞林区、林业、林农现有的落后状况既有自身自然环境恶劣，观念落后、信息闭塞，基础设施滞后的因素，也有缺少政府的扶持，缺乏发展动力等重要因素的制约，其主要原因有以下几个方面。

（一）生产生活环境恶劣，与农区相差较大。金洞林区的林农有很大一部分居住在海拔1000米以上的高寒山区，资源短缺，人均耕地不足0.1亩，人均林地不足2亩，生存环境十分恶劣。如我区白果市乡的柏福村、仁光村、大坝头村的右水源组、麻拐皂组，万宝山乡的中棚村、睦源村，晒北滩瑶族乡的大源里村、磨石源村等村海拔高度都在800-1200米之间，不通路、不通讯，与外界连接的只是一条条弯弯曲曲的山道，物资的运输甚至还靠肩挑马驼，生产生活基本上还处在刀耕火种的农耕时代，沿袭着“挖山吃饭，养猪过年，养鸡、养鸭买油盐”生活方式。而与此鲜明对比，我区石鼓源乡、凤凰乡两个农区乡则小集镇建设发达，商贸繁荣，聚集人口众多，生产生活条件较好，其优越性可以从群众的住房、产业、精神面貌上得到直观体现。

（二）体制机制不畅，缺乏政策扶持。金洞管理区所辖的7乡1镇，在1954年前隶属于宁远县的第十一区，属于宁远县最边远的地区。1954年后，成立金洞林场，划归省林业厅，后下放到衡阳地区，在衡阳又是最边远的山区。1984年，机构改革，祁阳撤销金洞区，所属6乡1镇，由林场代管，实行“以场带乡”的管理体制，而林场偏重于国有林木的生产，为国家提供优质木材，忽视了乡镇社会事业的发展。随着体制的不断变迁，使得边远的金洞山区成了政策辐射的边远死角，并导致了如今金洞管理区的农村贫困群众始终没有得到国家和政府的有效扶持，没有较多享受到党和政府扶贫脱困政策的阳光雨露。由于是“以场带乡”的特殊体制，在扶贫开发工作中既没有享受到祁阳县扶贫开发的优惠政策，又没有纳入省、市扶贫开发工作重点范围，一直是扶贫政策的弱区。由于体制问题，金洞归属于市本级，省里有关部门没有将金洞作为县区对待，扶持力度不大，渠道不畅，而事实上的金洞管理区自身财力十分微弱，各方支出较大，承受负担繁重，贫困山区发展和林农脱贫的任务更加艰巨。

（三）投入严重不足，改善基础条件任务艰巨。由于林区自然环境相对较差，建设成本高，对投入的需求更大。因缺乏配套资金，通达、通畅公路建设项目在贫困山区难以实施，目前过境的二级公路地方配套资金缺口达8000万元，给我区本就脆弱的财政带来沉重债务包袱；农网改造、程控电话、移动机站等项目因为建设成本太高，效益回收率低，而造成项目搁浅；而教育、卫生等社会事业的投入不足，造成了山区教育、卫生事业的难以发展及民生保障差等问题。路不通、信不达的现状，将这些贫困村与外面的世界隔离了，资源得不到转化、思想得不到洗礼，发展问题堆积，并严重制约贫困村建设和林农脱贫。

三、对策和建议

（一）加大对林区、林业、林农的重视，加强政策扶持。抓好“三林”工作，解决好“三林”问题是贯彻落实科学发展观，全面建成小康社会的必然要求，应该从国家和省、市战略层面，重新审视林区、林业、林农问题，把“三林”问题放在突出位置，纳入重要议事日程，把促进经济增长与解决“三林”问题结合起来，建立健全生态林业科持续发展机制，加快同步建成小康社会。借助本次县区机构改革契机，建议市委、市政府尽快明确我区综合改革工作班子，明确“三定”工作方案，进一步理顺金洞行政管理体制，明确改革时限，稳妥推进管理区体制改革，消除我区体制制约。全面完成我区国有林场改革扫尾工作，建立长效森林生态环境保护转移支付、补偿机制。建立林业扶助长效机制，提升种树林业的补贴标准，全面实行造林补贴制度，建立健全生态保护和资源补偿机制，增加用于林区生态保护的转移支付。同时，根据国家、省、市关于主体功能区规划编制有关文件精神，结合金洞实际，与祁阳县打包捆绑，纳入省级重点生态功能区范畴。

（二）加大资金投入，改善基础条件。破解融资难题，进一步深化集体林权制度改革，加大林地流转力度，推出以林权、林木作为抵押贷款业务，盘活资产。金融机构要规范和简化林权、林木抵押贷款程序。在资金投入、项目争取、招商引资等方面，重点扶持倾斜林区，为生态建设提供资金保障。加大基础设施建设扶持力度，提高林区公路建设补助标准，加大对林区水利、电力、通讯等基础设施建设的投入力度。对林农参与新型农村合作医疗实行优惠政策，减免缴参保费，解决林农就医难问题。加大对林区教育经费投入力度，改善办学条件，提高办学水平，对贫困学生生活补贴给予全额保障。计划用两年时间彻底改变这些全区贫困村基础设施薄弱、社会事业发展滞后的贫穷面貌。计划整合交通、电力、水利、卫生、广电、教育、扶贫等部门的资金8000万元，硬化通村公路93公里，解决1.5万贫困人口的安全饮水问题，架设线路40公里，搞好6个村的农网改造，高标准建设好18个村卫生室，科学安排教学网点布局。

（三）加大培训教育力度，大力发展林区产业。人才是第一要素，要拔掉贫穷的根子，就必须加大人才的教育力度。大力实施“雨露计划”，切实保障贫困山区贫穷孩子上学问题，保障政策性资金足额按时到位。突出加强以提高劳动者素质为主的劳动技能和实用技术培训。做到每个贫困家庭培养一个掌握一到二门劳动技能的外出务工者，每个家庭能有一个掌握一至二项种、养、加等实用技术的劳动者。通过加大劳动力培训力度，逐步提升贫困地区劳动者素质，拔掉穷根，从而迈上脱贫致富奔小康的大道。产业扶贫是催生林农自我造血功能，增强自我发展能力的内源式扶贫，是一种根本性的扶贫。苗木、中草药材、茶叶、中华竹根鼠、野猪、蘑芋、香菇等特色产品非常适在金洞林区种植和繁养。我们计划三年内在发展种植茶叶2000亩、楠木5000亩，中草药材10000亩，发展种植蘑芋5000亩，饲养中华竹根鼠、野猪各10000只（头）。通过加强政策引导资金投入方向，大力实施扶贫小额贴息贷款等政策扶持，拓宽产业开发的投融资渠道，吸引更多资金投向产业开发，吸引更多资源要素向贫困地区配置、更多市场主体到贫困地区投资兴业。(作者系金洞管理区党委副书记、管委会主任)

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