地方立法是我国立法体系的一个重要方面，在保障社会稳定、促进经济发展、维护公民与法人的合法权益等方面，发挥了积极的作用。改革开放近四十年来，我国地方立法工作虽然取得了巨大的成绩，但是我们也应当清醒地看到，地方立法工作还存在的诸多问题和不足，其中最突出的是立法质量问题，值得立法人员在理论与实践中探索解决。

一、地方立法存在问题

一是越权立法明显。地方立法过于滞后，中央立法又过于原则，急需的规则迟迟不能出台，因此，立法越权、立法争权等现象比比皆是，破坏了社会主义法制的统一性和权威性，对地方立法质量危害很大。

二是立法滞后堪忧。与地方立法争权、越权现象相对应，另一个地方立法质量问题就是地方立法滞后现象在实践中大量存在。多年来，虽然制定了一大批地方性法规，为我国在2010年形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献，但是与当前经济发展、改革开放的形势仍然不相适应，急需的地方性法规还没有制订出来，有的领域甚至存在空白地带。

三是利益倾向严重。地方立法的实践中大多数法规草案都是由政府有关部门起草的，不可避免地存在着部门利益的倾向。由于我国几千年的封建统治，长期缺乏民主法制传统，要在各级政府的机关工作人员中完全树立依法行政的观念，仍有很长的一段路要走。因此，在政府有关部门起草地方性法规时往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款，而对制约本部门的权力，保护企业、法人以及公民个人的合法权益等内容考虑得较少，有意回避自身的义务和责任，甚至几个部门对同一事项争管理权和执法权，不适当地扩大本部门的权力和利益。

四是缺乏应有特色。我国大量的地方立法由于片面强调体例的完整，于是就出现了小法抄大法、地方抄中央的现象，以完善法制为名，重复立法，其结果使制定的地方性法规篇幅冗长，内容繁杂，缺少特色，严重影响了地方立法质量的提高，造成立法成本的浪费，也给国家法律的统一制造了障碍。

五是存在地方保护。实践中大量地方立法客观上造成了地区封锁、地方保护主义等情形。这主要表现为三个方面：首先，由于对本地经济和社会发展的状况缺乏高屋建瓴的把握，在立法规划方面，没有整体的谋篇布局，分不清立法的轻重缓急；其次，不能将本地经济、社会发展的全局同全国政治、经济、文化等方面的发展有机地结合起来；再次，未能将地方立法与本地的地域性优势结合起来，立法不但没有凸显、利用、引导这一优势，甚至自我束缚了手脚。

六是司法解释过多。“地方性司法解释”大行其道，严重影响了两最高院司法解释的严肃性、统一性，为地方保护主义和专权提供有利的机会。司法解释范围上无所不及，数量上泛滥成灾。第一，由于我国立法在很多领域比较滞后，使司法解释在部分领域取代了国家立法。第二，数量上泛滥成灾，甚至已形成了比较完善的法院“立法”体系且凌驾于国家立法之上。第三，司法解释与部门规章的奇特“杂交”，造成诸机构联合发文之“怪胎”。

二、地方立法具体对策

在依法治国日趋现代化的今天，为了地方立法能够有效地迎接全面升级和全球化的考验，必须全方位地提高其质量。

一是确立立法为公意识。一切权力属于人民是现代国家权力来源的基本理论，它是政府权力合法性的基础和标准，没有人民的授权，政府的权力就不合法，同时，政府权力以人民的授权为限度，人民能有效地监督控制政府的权力。社会主义法制的实质就是人民民主的制度化、法律化。地方立法的目的，归根结底，必须要体现本行政区域人民的共同意志，维护人民的利益，保障人民当家作主。

二是强化地方立法责任。推行立法工作责任制，对立法计划的有效实施起到保证作用。具体办法是：人大常委会、政府与人大常委会各专门、工作机构和政府各职能部门建立立法工作责任制，实行定任务、定人员、定时间、保质量，在每年年初签订立法责任书，年终进行检查落实。这样就增强了法规起草部门和单位的责任感，使之明确了各自的职责，对立法工作起到积极的推动和保证作用。

三是提高立法人员素质。作为主要的地方立法主体，地方人大和政府法制部门人员的综合素质的高低直接影响着地方立法的质量，必须搞好自身的素质建设，因此对地方人大和政府法制部门人员的准入资格做出某些适当的限制是非常必要的。

四是准确界定立法权限。按照科学、合理原则，可以分解为以下两个基本要求：第一，界定立法权限应该穷尽所有立法事项，不能有所遗漏，应该尽可能使有关机关看到自己权力行使的界限；第二，各有关机关立法权限的划分应该合理、适当，尤其要注意区分立法事项、各立法主体的性质特点及其职能配置，使立法事项与其相应的职权搭配合理、适当。例如，人民代表大会是权力机关，重大的及综合性的事关全局的立法事项应由其统筹；行政机关是执行机关，有关执行及具体行政管理事项，应由其立法。

五是编制地方立法规划。首先要提高认识，克服立法规划中部门利益主义倾向。由人大及其常委会制定的地方性法规，应由人大或常委会组织制定立法规划，杜绝作为政府及其职能部门制定多数立法规划的现象。这样有利于防止职能部门利用制定立法规划的机会，扩大自身的权力，从本部门的利益出发，超越职责权限的做法。

六是搞好地方立法调研。建立地方立法规划制度，明确地方立法规划的科学预测、调查研究、科学论证的程序。制定规划，首先要通过具体调查、认真研究信息、资料，明确社会经济发展的客观需要及可能的社会效果，科学地预测地方立法的未来状况和发展趋势；其次要根据本地区政治、经济体制改革的需要，在认真分析研究、充分论证、认真调查的前提下，结合当地实际情况，做到有的放矢，提出科学、合理、及时的立法项目。另外，还要广泛听取人大常委会组成人员、行业专家、社会各界人员的意见。

七是做好立法解释工作。逐步做到法律修订的经常化，消除产生司法解释立法化及其相关弊端的社会基础。重视和加强立法解释工作，最终要使之成为人大常委会的一项经常性工作。我国的立法解释工作极为滞后，立法解释工作不仅表现得极为被动，而且甚至不愿解释，其实这是极端错误的，因为立法解释可以在一定程度上既维持了法律的稳定性又保持了法律的实用性。特别是立法解释与司法解释是此消彼长的关系，如果立法机关怠于立法解释，那么就会为司法解释提供广阔的市场空间。

地方立法的作用和意义不可小视，其质量的高低，直接关系国家法制的统一和法律体系的完善，直接关系广大人民群众的根本利益能否得到充分体现和保障，直接关系依法治国方略能否顺利实施。引起地方立法质量的原因是多方面的，包括地方立法主体、地方立法权限、地方立法程序三个方面的因素，因此必须通过加强地方立法主体建设、明确地方立法权限和完善地方立法程序来实现地方立法质量的全面提高，保证科学、民主的地方性法规得以出台，以维护广大人民群众的根本利益，从而实现依法治国的终极目标。