龙昌舜

段周弥

耕地是粮食生产的重要基础。近日，我们在泸溪、凤凰县人大农业与农村委的协助下，采取进村入户、走访座谈、问卷调查等形式，对泸溪县武溪镇城北社区、凤凰县吉信镇三角坪村开展耕地保护利用及弃耕抛荒情况进行实地调查，感到在耕地保护和利用上存在的一些问题值得关注，并需纳入实施乡村振兴战略实施规划中加以解决。

一、城北社区、三角坪村基本情况及耕地利用现状

泸溪县武溪镇城北社区，位于沅江与峒河交会处，为老县城的所在地，由原城北社区、榆树坪村、蜂子岩村合并而成，行政区划面积26平方公里。全村6个村民小组，有2654户6251人，其中非农业户籍、农业户籍各占3个组。从3个农业户籍村民小组看，农业人口428户1688人。有耕地面积2323.9亩，基本农田面积2160.7亩。抽样调查20户，其中建档立卡贫困户6户，非建档立卡户14户，耕地确权109.2亩，种植粮食23.04亩，占总面积21%；种植一年生经济作物1.3亩，占总面积1.1%；弃耕26.64亩，其中改鱼塘24.14亩、种树种果2.5亩，占总面积24.44%；抛荒58.06亩，占总面积54.18%。

凤凰县吉信镇三角坪村，行政区划面积3.72平方公里，全村230户936人，劳力561人。有确权颁证耕地面积1178亩，其中基本农田面积843亩，主要种植生姜、辣椒、迷迭香等。抽样调查20户，其中建档立卡贫困户10户，非建档立卡户10户，耕地确权90.48亩，种植粮食51.5亩，占总面积52.16%；种植一年生经济作物21.4亩，占总面积21.68%；弃耕22.03亩，其中改鱼塘、养猪场2.83亩，种植桃李水果19.2亩，占总面积22.32%；抛荒面积3.8亩，占耕地面积3.85%。

通过对交通条件相对较好的城关村城北社区和交通相对闭塞的山区纯苗族聚居贫困村三角坪村的走访调研及耕地利用情况调查表明，农村青壮年劳动力大量向城镇转移，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等问题日益突出。加之农业比较效益偏低，农民对土地的依附逐渐减弱，耕地保护力度不够，弃耕抛荒比较严重，其中城北社区抛荒面积占耕地面积的五成以上，加上改作他用的，接近总面积的八成。

二、城北社区、三角坪村弃耕抛荒的原因分析

（一）根本原因是农业比较效益不高。近年来，由于物价上涨、粮食收购价格徘徊、基础设施落后等原因，我州农业生产效益呈现“一高两低”的窘境，即农业生产成本高、人均产量低、人均收入低。我州山高沟深，耕作条件较差，加之基础设施欠账多，使得种子、农药、肥料等生产资料及防灾抗灾投入居高不下，导致了农民耕种收益偏低，农民耕种动力不足，增加了抛荒耕地的可能性。此同时，随着经济的快速发展，农民的消费水平不断提高，这也迫使部分农民抛荒耕地寻求收益更高的工作。在三角坪村的调研中发现，水稻平均亩产800斤，按市场价格1.5元/斤计算，亩产值约1200元。而每亩水稻种植的种子、农膜、肥料、农药等生产资料成本约400元，如果再计算机耕、机收和自身劳力成本400元，实际亩产效益有限。

（二）主要原因是农村劳动力不足。一是现存农业劳动力大量转移，新增劳动力匮乏。原来学会并从事传统农业生产的劳动力年龄在五十岁上下，并且多半常年务工在外。受过良好教育的“80后”“90后”“00后”农民认为在农村实现不了自身价值，大都希望留在收入更高、生活条件更好的城镇发展，不愿意回到农村从事农业生产，既没有掌握传统农业生产技术，也没有学到从事农业生产的新技术。如城北社区共有农户428户，其中举家外出务工103户，1人以上外出务工214户，在家劳动力近80%以打短工、做零活为主。三角坪村有劳力561人，其中外出务工355人，占63.28%，还有43人半工半农在乡镇内务零工，占7.66%。在该村走访的20户农户中，举家外出务工或者经商有2户，家庭全部劳力外出务工或者开店跑运输有3户，家庭成员一人以上外出务工有11户。吴某一家4口人均在长沙、武汉务工，3.7亩确权耕地有1.2亩抛荒，2.5亩转给他人耕种；吴某二家5口人均在本乡镇街道上经营门窗店，3.4亩确权耕地全部弃耕或抛荒。二是农村劳动力老龄化趋势十分明显。目前，从城北社区和三角坪村看，农业生产大多由留守老人、妇女等低劳动能力者完成，而且机械化程度低。加之现阶段我国社会保障体系还不完善，农民不愿意放弃自己承包的土地，只能空闲土地，进行抛荒处理。

（三）直接原因是耕作条件不便。我州部分地区山高沟深，交通不便，耕地位于高山陡坡位置，距离水源较远，且水利设施基础薄弱，农业生产受自然条件制约程度深，农民耕种积极性低。特别是一些零星、分散、偏远、贫瘠的土地，投入多产出少，农民不愿耕种，造成耕地抛荒。三角坪村，城北社区的斧头寨、榆树坪、蜂子岩自然寨就存在不少沿山高田、低洼田、易涝易旱田、“雷公田”等，难以抵御旱、涝、风、雹、霜冻、病虫等频繁发生的自然灾害，很大程度是“靠天吃饭”，农民不愿耕种。加之随着生态保护力度加大，野生动物数量明显增加，尤其是野猪在一些地方泛滥，严重影响农民庄稼收成，靠近林区的地块一部分绝收，农民不得不弃耕。

（四）重要原因是流转机制不畅。虽然目前土地流转至大户或新型农业经营主体实行规模化种植是大势所趋，能够解决当前因农村劳动力不足等原因带来的耕地抛荒问题，但是大户及新型农业经营主体在种植经营上仍然面临多方面的发展瓶颈。一是土地流转不畅，多数情况下土地流转处于自发、无序状态；二是土地碎片化严重，主要表现在分批从农户手中流转的土地没有成块连片，即使土地成块连片但由于地块较小，也不适于大型机械作业，从而影响作业效率和增加成本，同时也不利于规划和建设灌溉、排水、道路等配套设施；三是农业设施用地审批难，农用生产性建设用地难以落实，部分新型农业经营主体因缺乏生产附属用房和农机停放库棚，导致农产品存放困难和农机露天存放造成机具锈蚀，不利于农业新型经营主体培育壮大。

三、遏制弃耕抛荒的几点建议

今年的新冠肺炎疫情和暴雨洪水汛情给我们上了一堂粮食安全课，虽然我们已经把饭碗牢牢地端在自己手上，但粮食安全这根弦放松不得，“藏粮于地”这个战略必须贯彻。

（一）加大法律法规宣传，依法遏制农村耕地弃耕抛荒。将《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国土地承包法》《基本农田保护条例》等法律法规的宣传教育纳入农村普法规划并认真付诸实施，使法律法规的主要精神进村庄、入农户，提高基层干部和农民群众的法律意识，增强依法保护耕地的自觉性。同时，建立“执法必严，违法必究”的常态机制，选择耕地弃耕抛荒有影响的个案进行公开处理，以案说法，使耕地管理的法律法规长出“牙齿”，形成“咬合”，树立法律权威。

（二）注重农业比较效益，不断提高农业从业收入水平。一是用好各项惠农政策。完善农民种粮的利益激励机制，降低生产成本、提高农业效益。建议适当提高耕地地力保护补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机补贴等，并加大对种植大户的补贴力度。当前，应该将耕地实际耕作面积作为补贴的主要考量因素，使惠农政策起到鼓励利用耕地的作用，提高实际耕作人的收益。二是支持农业产业化发展。实施“藏粮于技”战略，大力推广农业新技术、新品种，把成果送进田间，以科技带动农业产业的发展，提高农业生产的物质转化率；鼓励和引导社会资本进入农业领域，不使农业生产因贫血而虚弱。三是培育壮大新型农业经营主体。依托优势产业，因地制宜发展有市场竞争力的自主品牌；建立利益联结机制，引导各类新型经营主体与农户建立利益共享、风险共担的多种发展模式，促进农业产业发展，增加农业经济效益。

（三）支持农村劳力返乡创业，加快构建就业政策体系。一是完善农村、农业基础设施建设，改善农户生产环境，提高生产效益，吸引流失劳动力返乡，减少农村耕地抛荒。二是提高农村公共服务水平，逐步建立有效的农村社会保障制度体系，加快完善农村医疗、养老等保障制度，实现城乡各项公共服务的均等化。三是改善农民的生活条件，使其享受应得的政策红利，以此促使农业劳动力回流农业生产，并让回流到农业的劳动力能够“稳得住、能致富”。四是鼓励大中专毕业生、退伍军人、科技人员等返乡下乡创办领办新型农业生产经营服务组织，吸引大学生到农民专业合作社等新型农业经营主体工作。

（四）改善农田耕作条件，切实增强农业综合生产能力。大力开展农田基础设施建设，通过政策引导明确田间道路、田块长宽与平整度等“宜机化”要求，在保障土地肥力不降低的前提下，推动农田地块小并大、短并长、陡变平、弯变直和互联互通。同时，统筹兼顾农田水利、田间道路等配套设备，提高集约化程度，降低生产成本，增强抵御自然灾害的能力，加强对自然灾害的监测，做好防灾、抗灾、救灾工作，减少农业自然风险。

（五）完善土地流转机制，继续推进农业适度规模经营。健全县、乡镇、村组土地流转服务体系，坚持依法、有偿、自愿的原则，鼓励和引导抛荒农民依法流转土地承包经营权；明确设施用地标准，简化审批流程，满足家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体对钢架玻璃大棚、机工棚等配套设施的实际需求；探索农村土地承包经营权有偿退出机制，引导有稳定非农收入、长期在城镇居住生活的农户依法自愿有偿退出土地承包经营权。促进农业规模化、集约化发展，大力推进农业机械化，增加山区农机补贴品目，提高补贴标准，简化补贴流程，从而激发农民的购机热情，加快山区农业机械的普及率。