刘田原

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了《长江保护法》，将于2021年3月1日起施行。这是我国首次以国家法律的形式为特定的河流流域立法，是一部全面保护长江流域生态环境和保障高质量发展的法律，具有开创性。

理顺长江流域生态保护中的各类法律关系。在《长江保护法》颁布之前，我国针对长江保护的立法是分散式的，相关规定散见于《水法》《渔业法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律，《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》等行政法规，以及《江苏省长江水污染防治条例》等地方性法规中，数量众多且适用范围广泛。但这样的立法模式在实践中暴露出了一些突出问题：一是这些分散、碎片化的规定难以在实践中进行有效衔接，且对于各流域特殊问题的规范缺乏针对性和系统性。二是这些法律法规中存在一些冲突之处，导致实践中权利义务不明确，法律关系不够清晰，有的权属交叉、权限不明，存在“九龙治水”的现象。三是随着实践的发展，一些规定已不再符合长江保护的实际情况，亟待更新。这些情况和问题，需要制定一部全面保护长江流域生态环境的法律，将各项相关的方针政策和经济技术措施通过立法转化为制度、规范、程序。《长江保护法》围绕长江流域生态环境保护和修复而展开，规范长江流域范围内的各类生产生活、开发建设活动，设“规划与管控”“资源保护”“水污染防治”“生态环境修复”4章，有序、有力、有针对性地将长江保护工作纳入了法治轨道，克服了当前单项立法间的冲突重叠，有效提升了法律制度的整体性、系统性、协调性。另一方面，《长江保护法》聚焦统筹协调的顶层设计，按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，明确了流域协调机制的职责和组成，建立了流域信息共享机制、地方协作机制、专家咨询委员会工作机制，同时有多个条款涉及政府的环境责任，从而进一步理顺了在长江保护过程中中央与地方、部门与部门、区域与区域之间的关系。

充分彰显绿色发展理念。作为一部特殊的流域法，《长江保护法》突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求，不仅立足于加强长江流域生态环境保护和修复，而且着眼于促进资源合理高效利用，推动长江流域高质量发展。长江流域既是我国重要的生物基因宝库和生态安全屏障，流域的经济社会发展，也在国民经济和社会发展全局中具有战略性地位。《长江保护法》专门设立“绿色发展”一章，准确把握了生态保护和经济发展二者之间的辩证统一关系，在绿色生产方式的转型方面，作出了完善的制度设计。法律不仅确立了生态优先、绿色发展的基本理念，还设计了相关的具体制度，统筹了上下游、左右岸、干支流编制实施的绿色发展规划；制定了干支流岸线相关项目建设范围的绿色发展红线；明确了产业升级清洁化改造、加快海绵城市建设、强化水产养殖投入品管理的绿色发展措施；建立了资源能源节约集约利用、生态环境保护的绿色发展评估机制，等等。这些具体制度既是流域治理的探索，也是流域立法的创新，将会有效推动长江流域绿色发展、高质量发展。

实施中要重点关注法律之间的衔接与配合。流域作为承载社会、经济、文化、行政管理等多项功能的自然单元，既涉及人与自然的关系，又涉及人与人的关系，所呈现的法律现象具有复杂性、多层次性，而伴随流域经济的空前发展，除传统的洪水防控、水权分配等流域事务以外，跨流域调水、修建水库等深度开发，对流域尺度的规范与协调，也提出了越来越高的要求。《长江保护法》从长江流域系统性和特殊性出发，整合和超越了现行相关法律的规定，建立起既遵循生态保护规律，又能有效调整复杂主体关系的流域法律制度。一方面，新建立的流域法律制度必然与已有的区域立法发生“交叉”，在出现法律冲突时，应当严格遵循上位法优先于下位法、特殊法优先于一般法的原则进行适用，确保法律体系的统一性；另一方面，作为我国第一部流域法律，《长江保护法》所明确的许多具体内容，诸如生态补偿办法、生态补偿资金、生态补偿方式等，都在法律和制度层面有所创新，需要在运行中不断积累和总结经验，适时出台相应的配套法规和规章，使相关制度进一步细化、更具有操作性。（《学习时报》）