□马辉佳

2018年12月18日，《资阳市安岳石刻保护条例》正式公布，将于2019年2月1日起施行。从纳入市人大常委会年度立法计划到省人大常委会批准到公布，《资阳市安岳石刻保护条例》的呱呱坠地历时近一年。作为首部实体性地方性法规，它在资阳立法史上是一件具有里程碑意义的大事。

首部实体法规为何锁定安岳石刻保护？立法过程是如何进行的？制度规范坚持了一些什么原则和理念？作为市人大常委会一名从事立法具体工作的普通干部，有幸见证了整个立法过程。

科学立项

突出地方特色、坚持问题导向、回应社会关切

“资阳市首部实体法规选题精准，充分把握了有特色原则。”省人大常委会法工委有关领导对我市首部实体法规选题给予充分肯定。

首部实体法规锁定安岳石刻保护，源于安岳石刻特殊的历史、文化、艺术地位。安岳石刻“古、多、精、美”，具有突出的艺术与美学成就，是川中1800余年来的历史发展和风土民情的实物见证和典型代表。安岳石刻上承云冈、龙门石窟，下启大足石刻，是佛教文化在中国发展的实物见证，在中国石刻艺术史上占有极为重要的地位。

首部实体法规锁定安岳石刻保护，更源于加强安岳石刻文物保护工作的客观需要。由于偷盗、人为损坏以及雨水侵蚀和风化等因素，安岳石刻遭受了较为严重的破坏，再不加强保护，这些人间瑰宝将丧失殆尽。通过立法规范管理、强化保护，势在必行。

首部实体法规锁定安岳石刻保护，是对各个方面呼声的回应和关切。自我市获批地方立法权以来，人大代表、政协委员、相关部门先后多次在不同场合提出对安岳石刻进行立法保护的建议，推动了首部实体法规的诞生。

务实推进

坚持党委领导、人大主导、政府依托、社会参与

立法是一项复杂工作，更是一项系统工程，《资阳市安岳石刻保护条例》扎实、稳步、高质量推进，有赖于各相关主体在“党委领导、人大主导、政府依托、社会参与”的立法工作格局中有为有位。

坚持党的领导，积极发挥市人大常委会党组对立法具体工作的直接领导作用，坚持立法重大事项向市委报告。

“强化三个意识、采取三条举措、落实三个责任”，2018年3月，市人大常委会党组书记、主任王荣木在资阳市立法工作会议上对安岳石刻保护立法工作作出部署，迅速统一了思想、凝聚了共识、协调了力量。

市人大常委会党组副书记、副主任文岳身先士卒，始终坚持参与调研及不同阶段的改稿会。

条例纳入年度立法计划、条例草案提请市人大常委会表决之前，均报请市委常委会审定，为积极探索市委对地方立法工作的领导提供了范例。

突出人大主导，充分发挥市人大常委会组成人员的主体作用，相关委室按照“全程参与、分段领跑”要求落实工作。

从程序安排上，确保常委会会议充分审议。《资阳市安岳石刻保护条例》按三次常委会会议审议后提交表决的一般程序进行，每一次审议分别安排单独的时间段，确保常委会组成人员充分发表意见。

从强化服务上，协助常委会提高审议质量。常委会会议第一次审议，邀请省人大常委会立法专家为常委会组成人员开展“如何开展好立法审议工作”专题讲座；提前将草案文本、参阅资料印送常委会组成人员；先后累计邀请20余名常委会组成人员和其他人大代表参与立法调研、立法听证、改稿会等相关工作。

三次常委会会议审议，常委会组成人员充分发表意见，分别累计提出65条、63条、3条修改意见。每一句发言承载的是作为常委会组成人员的责任担当；每一条意见都饱含常委会组成人员的殷切期盼。

“你们常委会会议审议质量高，审议充分，很多意见都提得非常好”，省人大常委会立法专家在指导《资阳市安岳石刻保护条例（草案）》改稿工作时说。

根据“全程参与、分段领跑”的工作要求，市人大教科文卫委及时启动各项工作，督促市文广新局扎实推进法规草案起草工作，确保按时提交法规草案文本；提前介入有关立法调研及法规草案起草工作，熟悉了解相关情况，针对法规草案整体框架及主要制度措施可行性等重大问题提出意见。

常委会会议第一次审议之后，市人大法制委、常委会法工委围绕“切实提高立法质量”这一主题，广泛征求各县（区）人大常委会、市级相关部门、有关专家、社会公众的意见，及时征询省人大常委会法工委的意见。针对各方面意见，深入开展调查研究、组织研讨论证，从立法技术上把好关、服好务，主导法规草案修改工作。

强化政府依托，依托政府提“项目需求”，依托部门起草法规草案。

《资阳市安岳石刻保护条例》的立法议案由市政府提出，市文广新局负责组织起草。市文广新局面对时间紧、任务重的实际情况，及时抽调精干力量成立起草组，扎实推进各项工作，按时提交高质量草案文本。

一审后市人大常委会协调市文广新局抽调起草组同志协助常委会法工委工作；常委会审议期间，市人大法制委、常委会法工委广泛邀请市文广新局、市政府法制办及相关职能部门参与草案的研讨、论证及改稿会，充分发挥政府部门熟悉部门法、了解实际情况的优势。

2018年12月18日，在《资阳市安岳石刻保护条例》新闻发布会上，市人大常委会副主任王存志对市文广新局、市政府法制办主动担当、积极作为的工作态度给予充分肯定。

注重社会参与，坚持开门立法，积极探索开展民主立法的方式和载体。

广泛听取社会公众对草案的意见建议。常委会会议第一次审议和第二次审议之后均依法向社会公众公布草案文本，并预留一个月时间，充分听取意见。

针对特定事项，依法举行听证。依据《资阳市立法条例》的规定，依法对草案新设行政处罚召开了听证会。为有效发动社会公众参与，市人大常委会主动邀请20余名公众代表参与听证。听证会上，各方听证参加人针对听证事项及草案其他有关问题，累计提出意见建议30余条，为提高立法质量发挥了积极作用。

确保质量

将科学立法、民主立法、依法立法要求落到实处

党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要讲话中阐述了科学立法的重要性，指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”

提高立法质量，首先是在立法技术上把好关，确保条例合法、严谨、规范。

“第十条规定的划定安岳石刻保护范围和建设控制地带的主体与国务院的文物保护法实施办法规定不一致。”

“有必要对条例草案规定的行政处罚的额度和执行主体进行全面梳理，避免与上位法相抵触。”

“条例草案概念多、主体多，难以理解。”

结合常委会组成人员的审议意见，市人大法制委、常委会法工委采取自学和邀请文物保护方面专家进行专题讲座的方式，全面深入学习相关法律法规及国家有关政策，广泛听取意见，用足时间对草案逐条逐句逐字集体研究，确保有关定义更加明确、语言更加简练、条理更加清晰，避免出现合法性问题。

提高立法质量，要坚持以问题为导向，突出解决实践中客观存在又亟需解决的问题。

“安岳石刻多头管理的问题比较突出，需要厘清。”

“建议在安岳石刻保护范围一定区域内采取土地征用、房屋拆迁等保护措施。”

“建议将私人文物纳入保护范围。”

针对常委会组成人员提出的意见，市人大法制委、常委会法工委组织召开了相关部门参加的研讨会，深入安岳县8个乡镇、15处文物保护单位，对安岳石刻的保护利用情况进行深入调研。两委在充分了解多头管理的症结的前提下，对管理机构与其他依法占有、使用安岳石刻的主体的管理职责进行明确；根据安岳石刻地域界限相对独立、权属比较明确的实际，建议常委会不采纳有关土地征用、房屋拆迁措施等意见。

同时，条例还针对统筹协调难的问题，规定安岳县政府应当建立工作协调机制；针对安岳石刻点多面广，安全隐患大的问题，规定安岳石刻应当明确专人看护；针对安岳石刻比较普遍的破坏性行为，规定不得擅自装修、增修、增刻或者重塑，不得刻划、涂抹、污损、攀爬，不得在非规定地点燃放烟花爆竹、燃烧香蜡纸烛、上油点灯等。

立法的初衷，是为了使公民、法人和其他组织更好地行使权利。

体例架构上，《资阳市安岳石刻保护条例》从确保公民、法人和其他组织更好地行使文化权利，突出“加强管理”与“合理利用”并重，“合理利用”单独成章。

具体内容上，突出对行政权力的规范和对行政相对人权利的保障。一方面，坚持赋责为主，授权为辅。要求政府及相关职能部门加强投入保障，强化硬件建设，加强日常看护及维护修缮，促进旅游开发；对涉及行政许可的事项严格把关，能通过其他措施解决的，坚决不设；对一般违法行为，坚持教育为主、惩罚为辅，避免以罚代管。另一方面，坚持文物开放，鼓励合理利用。规定安岳石刻在保障安全的前提下应当向社会公众开放，对老年人、学生等特殊群体应当减免参观游览费用，规定安岳石刻管理机构对相关利用行为应当予以协助。

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。市人大常委会将适时采取开展执法检查、听取专项工作报告、组织代表视察等方式，督促《资阳市安岳石刻保护条例》有效贯彻实施。

时光荏苒，白驹过隙，新的一年已悄然而至，展望未来，任重道远。我市地方立法工作将在市委和市人大常委会党组的坚强领导下，紧紧围绕全市工作大局，坚持贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求，蹄疾步稳、扎实推进，开启地方立法新征程，为建设成渝门户枢纽、临空新兴城市保驾护航。-->