引言：2022年1月17日，工信部等10部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》，对推动国内国际产业转移进行了新的部署，强调各大区域要因地制宜地打造优势产业。作为一家产业咨询领域的专业机构，东滩智库在很多产业园区规划课题中都涉及过这一问题。本文结合笔者的一些研究积累，重点从承接制造业转移的园区载体方面做些探讨。

一、在定位上关注产业链转移

近年来，在城市群经济为主导的区域经济格局下，全国产业转移呈现南北向、东西向的多方向转移态势，境外产业转移也是落位到多个城市群中，包括中西部的城市群。成都、重庆、西安、郑州、武汉、长沙等中西部中心城市，借助产业转移和双创经济，已成为电子信息、智能制造、新能源汽车等新兴产业高地。

在城市群经济一体化的发展趋势下，产业转移出现了全新的高潮，并呈现新的特点：一是从以传统低端产业为主，逐步扩展到电子信息、装备制造、新能源、医药、汽车等高端产业；二是呈现整个产业链的大规模转移，研发、采购、生产、销售、物流、售后服务等产业链实现重新布局。

相比单个的项目招商，产业链转移落地更具发展竞争力和可持续性。而拥有区位交通优势和产业配套能力的中西部中心城市，已成为产业链转移的首选区域。比如成都全面发展集成电路、新型显示、智能终端等领域，构筑“芯屏端软智网”为一体的电子信息产业生态圈；郑州围绕富士康等重点项目构建起电子制造产业链集群，有望形成5千亿级电子信息产业基地。

除了中心城市，对于城市群中的枢纽节点城市，聚焦产业链转移也有很多发展机会。比如四川宜宾依托综合保税区、自贸区协同区等开放平台打造智能终端产业园，已吸引极米、朵唯、康佳、苏格、中兴、领歌、酷比等200余家智能终端企业，逐步形成以手机整机、零组件制造、研发设计等为基础，拓展到新型显示、智能家居、智能穿戴等的泛智能终端产业体系。

二、在模式上关注三类合作园区

从发展模式看，各地区对制造业转移的探索主要有合作共建园区、国别产业园、企业主导园区三类功能载体，前两者以地方政府或开发区管委会为主导，空间尺度较大，可以承载多条产业链的转移。

1、合作共建园区

自2006年江苏推出南北挂钩共建园区以来，我国共建园区的数量和规模不断扩大，已成为跨区域产业转移的重要载体形式。不仅东部三大城市群，中西部城市群也积极推动圈层式合作的共建园区，比如成都雅安工业园、西安渭南富阎产业合作园、武汉东湖（黄石）光电子信息产业配套园等。

2017年，国家发改委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确支持发展“飞地经济”模式，通过税收分享、指标分享、土地成本分担等机制，促进飞出地与飞入地之间形成发展合力。一时间，各地区围绕《意见》的落实，积极探索各种模式的共建园区，或是推进已有共建园区的升级，掀起新一轮共建园区发展的高潮。无论是省内共建还是跨省域合作，都不约而同地聚焦到产业链转移，努力打造专业园区和特色园区。

聚焦产业链转移，构建承载制造业转移的专业园区

贵州9个市（州）与广东省7市各合作共建1个工业园区，包括惠州-黔西南州共建工业产业园、深圳-贵阳合作共建产业园区等，围绕“广东企业+贵州资源、广东研发+贵州制造、广东总部+贵州基地、广东市场+贵州产品”等模式，探索构建“一业为主、多业融合、共生发展”的专业园区。

江苏出台《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》，在已有诸多共建园区中，要求各城市（区）原则上优选1家重点园区，开展省级南北共建园区高质量发展创新试点，同时支持南北县级结对共建特色园区，坚持“一园区一特色”因地制宜发展优势产业。比如吴江泗阳工业园，重点打造现代纺织产业基地、先进纺织企业集聚区，建设吴江纺织产业协同发展核心集群。

2、国别产业园区

国别产业园区是新时期我国扩大开放的主要功能载体。2014年以后，在“一带一路”战略的推动下，国别产业园区数量呈现爆发式增长，除了东部沿海地区，“一带一路”沿线的中西部重点城市也陆续推进国别产业园区的建设。同时，国别产业园区的发展，开始从拉动外向型经济增长，更多地转向承接国际产业转移和加深国际产业合作。

2019年，国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，鼓励国家开发区大力发展国际合作新载体，支持国家级经开区建设国际合作园区。这也为开发区进一步升级找到了新的抓手，并极大促进了国别产业园的建设，截至2021年底全国已有13个省建设了89家国别产业园区。

在这一轮国别产业园的建设热潮中，中西部中心城市已成为国别产业园区建设的热点区域。比如重庆两江新区建设中德、中日、中韩、中意、中新、中以6个国别产业园；成都拥有中法、中德、新川、中意、中韩、中日等6个国别合作园区；安徽与中国进出口银行合作推进10个国际合作示范园区建设。

中西部国别产业园区，不仅承接跨境产业转移项目，也承接东部地区的制造业转移。在全国产业地图日益清晰的今天，这些转移项目更容易形成产业链集聚。比如中德（合肥）国际合作智慧产业园引进大众汽车、大众新能源汽车、合力采埃孚传动系统等项目；中德（重庆）智能产业园引进利勃海尔、埃斯维机床等行业龙头企业，培育新的智能装备产业集群。

3、企业主导园区

除了上面谈到的政府主导的两类园区模式，大型平台型企业也成为打造制造业转移园区的重要参与者。随着产业链主企业和平台型公司的崛起，很多制造业龙头企业在产业转移中扮演着领头羊作用，也积极参与专业园区的开发运营，结合区域市场、物流通道和生产成本等因素，引领整个产业链转移和重新聚合，落地打造新的产业生态圈。

荆州开发区与美的集团合作建设智能家电产业园，以美的冰箱荆州生产基地为龙头，引进信义、亿卓、友大等配套企业，形成“1+40家核心供应商”智能家电产业链，未来园区产值规模有望达到500亿元。重庆巴南经济园区依托惠科系产业群，集聚惠科金渝、惠科金扬、汉朗光电、惠科显示模组等20多家企业，打通从液晶材料、光电器件、玻璃基板、液晶面板、液晶显示模组到整机全产业链。

除了看重成本优势的电子信息等产业，“绿电+制造业”也成为企业主导园区的重要模式。比如内蒙古鄂尔多斯的远景零碳产业园，由远景科技集团牵头联合一汽解放等企业，构建集能源生产、绿色装备制造、示范应用于一体的“风光氢储车”产业集群，重点引进动力电池与储能、电动重卡、电池材料、绿色制氢等上下游企业。中国80%的风能、90%的太阳能分布在大西部，未来那里将有望出现很多“绿电+制造业”的零碳产业园区。

三、在实施中关注园区运营能力

最后谈一下合作园区的落地实施问题。从笔者了解的合作园区建设情况看，“理想很丰满、现实很骨感”的现象不在少数，因为空间距离、权责分工、利益分配、资金资源等问题，合作园区的建设运营更具挑战性。如果承接方的注意力主要放在了产业转移项目，那么这个合作园区的运营大多难以如愿。

对于合作园区项目，对接产业转移资源固然重要，但更重要的是通过与先进地区的合作，实质性提升园区规划、产业招商和园区运营能力，打造吸引制造业转移的优质营商环境。比如江阴睢宁工业园，引进江阴“金牌店小二”保姆式服务标准，执行“最多找一人”的集成服务模式和营商政策，大大缩减了企业建设生产时间。

此次《意见》也提到了完善体制机制问题，包括深化“证照分离”改革、企业“一证多址”和资质跨地互认等。为保障转移企业在经营上的无缝衔接，合作园区在企业登记、土地管理、环境保护、投融资、财税分享、人力资源管理、公共服务等领域，还要做很多大胆创新和精细服务的工作。