长三角一体化对开发区区域合作提出更高要求

从2003年“长三角元年”开始，长三角区域合作不断升温，10多年间，长三角地区主要领导座谈会已召开13次，推动了长三角各领域的深入合作。今年6月1日，2018年度长三角地区主要领导座谈会在上海举行，会议对长三角更高质量一体化发展进行再谋划和再深化，会议审议通过《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》的正式发布，标志着长三角一体化已经进入更高质量一体化发展阶段，长三角一体化需要与京津冀、粤港澳大湾区南北呼应，共同成为拉动中国新经济增长的“三驾马车”。

国务院常务会议通过的《长江三角洲城市群发展规划》中明确提出到“2020年，长三角地区要基本形成世界级城市群框架，基本建成枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系，基本形成创新引领的区域产业体系和协同创新体系”，《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》中提出“要积极搭建一批合作平台，共建覆盖三省一市的G60科创走廊，研究规划建设长三角科创圈，建设具有全国影响力的长三角产业协同发展示范区”。新的历史阶段，对承担主要产业和创新发展任务的开发区区域合作发展提出了更高的工作要求，长三角开发区如何承担这一历史使命，推动长三角开发区的协同乃至一体化发展，是当前长三角开发区面临的重要课题。

长三角开发区一体化发展的“冷思考”

长三角区域一体化概念提出以来，长三角开发区区域合作已经有了很多的实践经验。2010年长三角城市经济协调会第十次市长联席会议确定了长三角园区共建合作专题，确定了在长三角层面统筹开发区之间合作共建的发展思路。上海漕河泾开发区等64家园区和大型企业集团发起成立了“长三角园区共建联盟”；江苏进行“南北园区共建”，省内共建园区已达数十个，每年可以带动500亿元左右的资金转移；安徽省在国务院批准设立“皖江城市带承接产业转移示范区”后，更是积极承接长三角区域的产业转移，主动融入长三角。

长三角各地园区共建声势浩大、蔚为壮观，取得了丰硕的成果，但也存在很多问题，例如共建园区发展缓慢，共建园区流于形式，产业合作项目层级不高等等，导致园区共建发展缓慢，究其原因，最重要的有以下两点：

一、共建多，共赢少。以开发区为主体的园区共建利益分享机制难以建立，导致开发主体动力不足。现行的共建园区多为跨区域共建，对于跨行政区域的共建园区来说，大规模的产业转移会造成发达地区GDP、税收等指标大幅下降，进而影响到转出园区开发主体的经济发展绩效，“共建”有了，但很少“共赢”。同时这种问题在开发区层面通常难以解决，往往需要上一级政府部门才能决定，长期下来，共建园区开发主体动力严重不足，影响园区共建的发展。

二、竞争多、合作少。共建园区产业发展缺乏更高层面统筹协作，竞争多、合作少，造成资源的极大浪费。从各地共建园区主要产业上来看，缺乏明确的产业协作和功能定位，产业交叉和重复性较大，共建停留在初阶层面，互相之间共同竞争格局仍然明显，共建园区之间常常比拼优惠政策，甚至导致恶性竞争。

基于以上情况，我们认为，“园区共建”模式通常是被动适应产业跨区域转移的结果，在这一过程中缺少长三角区域主动性及全局性的产业统筹和协调，可以看成长三角开发区一体化的1.0版。在长三角更高质量一体化发展阶段，“园区共建”这一模式需要创新合作机制以适应新历史阶段要求，同时由于“园区共建”模式的先天缺陷，在长三角更高质量一体化发展阶段需要“迭代”更新，进行升级。

当然，最好能够直接升级成“最终版”-长三角开发区一体化发展模式，然而冷静地看待开发区之间的合作现状，甚至同一行政区内的开发区之间的整合尚且困难重重，更何况在跨省市这一层面，因此在长三角三省一市行政上没有全面一体化之前，长三角开发区不宜贸然探讨一体化发展，应该升级至“协同发展”模式-长三角开发区一体化的2.0版：在长三角产业创新“一张图”的指导下，长三角开发区应该向跨区域产业统筹布局、区域创新协同、资源一体配置、政策一视同仁的开发区“协同发展”模式。

长三角开发区协同发展的“热办法”

虽然我们认为长三角开发区一体化目前时机尚未成熟，但是长三角开发区在协同发展上可以有很多值得努力的方向，而且应该大张旗鼓、争分夺秒的进行。例如在政府层面应该着力发挥规划引导作用，构建长三角开发区统一的市场机制和政策环境，协调产业及创新资源跨区域布局，以各开发区开发主体为利益核心，创新开发主体管理体制，做大做强开发主体；行业层面应该尽快建立长三角开发区领域行业协会联盟等第三方机构发展，搭建长三角开发区创新协同发展网络，促进横向协调、业内自律与监督，避免恶性竞争；开发区层面应该加强开发区品牌化发展，产业集群化发展，拓展开发主体产业和创新功能，聚焦营商环境的打造，提升企业服务能力，避免对政策的过度依赖。

基于这样的思路，礼森智库提出以下几项工作是当下需要着重考虑的：

一是政府层面：在长三角区域合作办公室领导下，开展一个长三角产业及创新发展规划，在长三角整体层面做好产业体系布局，规划创新体系建设，例如“长三角产业创新资源标识图”，把各自产业特色和创新资源标识出来，既推进产业联动、资源共享，又能在更大范围内推动创新资源的开放共享；

打造一批世界级产业集群，开展产业集群布局研究，明确各地方产业集群资源、优势和任务，实现跨区域产业分工，真正形成有特色和优势的世界级产业集群；

构建一个开发区协同发展组织主体，这个组织应该是由长三角重要开发区共同组成的开发区协同发展平台，未来很多全局性工作都将依托这一平台开展；

做实一个“长三角产业协同发展示范区”，在示范区框架内进行有关政策创新，例如共建园区的GDP统计和上缴税收的分成机制，土地、资金、人才、项目等资源的跨省统筹和流动机制；

做强一批长三角开发区开发主体，推动认定一批有实力的开发主体，进行长三角开发区品牌化开发建设，出台有针对性的政策，例如松绑投资限制、改良考核制度、构建公平的市场准入和资源获得机制等，支持品牌开发主体进行跨区域合作开发，整合区域内低效园区资源，共同推动长三角产业和创新的协同发展。

行业层面：通过构建开发区行业层面的一体化组织，例如“长三角开发区协会联合会”或者“长三角开发区协同创新发展联盟”等，通过这一平台实现下列目标：

建设长三角开发区产业项目流动数据库。成立长三角开发区产业协同发展平台，建设企业对接数据库，促进产业和创新项目在长三角范围内的双向流动，推动产业及创新资源在长三角统筹布局，协助长三角开发区进行招商引资，打造长三角开发区产业协同发展共同体。

建设长三角开发区科技成果转化网络。构建以创新项目筛选、储备、孵化及落地为核心的长三角产业创新创业服务平台，发挥长三角三省一市的科技创新资源和环境优势，释放创新潜能，促进科技成果在长三角开发区的转化落地。

建设长三角开发区协同发展研究机构。依托国内外专业咨询机构和联盟成员单位共同参与，开展长三角开发区间的产业合作与创新发展研究，同时也为长三角开发区协同发展提供智力支持。

搭建以产业集群为单位的开发区开发主体联盟。例如生物医药产业发展联盟，将长三角区域内所有生物医药为主导产业的园区整合起来，打造长三角生物医药产业的发展平台，通过这一平台，实现长三角区域内生物医药产业资源的统筹、产业链的布局、产业创新体系的构建，依据各自优势，各有分工，统筹合作协力打造世界级产业集群。

三是开发区层面：

开发主体要升级为产业“孕营商”。现代产业的发展已经体现出产业和创新的深度融合趋势，因此开发区的核心工作应该不止于产业运营和服务，还要增加产业创新孵化的内容，实现从创新孵化、孕育企业，到扶持企业发展的全生命周期服务，最终成为产业“孕营商”。

开发主体要更加注重营商环境的打造。长三角一体化的未来是全区域内资源、政策环境的统一，长三角开发区要面对的是国内其他甚至是国外的竞争，因此不能安于现有的资源和政策优势，注重打造优越的营商环境，以优质服务和环境吸引企业、留住企业，与企业共同发展。

开发主体要更加注重品牌化发展。长三角开发区目前的数量很多，发展水平也参差不齐，在产业和创新资源有限的情况下，有实力有品牌的开发区必将获得更多的发展机遇，因此开发区主体只有注重品牌化发展，才能在越来越激烈的竞争中立于不败之地。