今年是长三角一体化战略提出五周年。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放”。2019年5月，中共中央国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称示范区），率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，从项目协同走向区域一体化制度创新，为长三角生态绿色一体化发展探索路径和提供示范。

近日，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《示范区总规》）。值此《示范区总规》实施开局之际，有必要对过去探索实践进行回顾总结，对未来规划实施进行前瞻思考。

一、一衣带“水”

1.两省一市交汇点

示范区位于沪苏浙交界地带，由上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善“两区一县”组成，总面积约2400平方公里。三地地域相连、水脉相通、文脉相承，是一衣带水的水乡近邻圈。早在示范区成立之前，就开始了交通、医疗、旅游、生态等多方面的协同探索，但仍存在跨域基础设施配置不足、流域治理权责不明、行政壁垒较多等问题。近年来，作为实施长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口，示范区正在转向自上而下的全面跨省域对接。

2.江南水乡魅力区

示范区地处太湖流域碟形洼地，地势平坦，湖荡水网纵横，拥有淀山湖、元荡等水面面积50公顷以上的湖荡76座，以及太浦河、吴淞江、红旗塘、芦墟塘等100条骨干河流，河湖水面率高达20.3 %，是长三角区域重要的水源涵养地区。丰富的水网和温润的气候也孕育了密集的水乡镇村群落，现状有7个中国历史文化名镇、24个历史村落，形成了河湖相依、田林相映、镇村相间的空间特征。但在快速城镇化过程中，示范区水空间不断减少，生态环境恶化，洪涝风险较高，文化旅游发展同质，建筑风貌混杂。

3.转型发展关键期

依托乡镇经济和重点经济开发区，示范区形成了以民营经济和外向型制造业为主体的产业基础。但是产业模式相对传统，产业能级和价值区段总体不高，长期以来在区域中心城市的虹吸下，产业竞争力薄弱。近年来的发展呈现出扩张过快、用地相对粗放等问题，历史增长最快的2000―2010年平均每年增加近15平方公里建设用地，2020年单位建设用地地区生产总值仅5.25亿元/平方公里。石油化工、纺织服装、文印造纸等类型的工业企业数量多、环境污染大，面临着提质增效、存量优化的严峻挑战。

二、遇水搭“桥”

长期以来，示范区“两区一县”之间不仅有太浦河、元荡等水域的阻隔，还有跨省域行政壁垒的阻碍，一体化发展需要搭建各种有形和无形的“桥” 来建立连接、促进流动。

1.绘制统一蓝图

在哪搭桥、如何搭桥，首先需要一张统一的蓝图来指导。2019年7月，按照《规划纲要》要求，沪苏浙政府共同组织启动《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021―2035年）》的编制，2023年2月获得国务院批复同意。该规划是国内首个经国务院批准的跨行政区国土空间规划，对于沪苏浙三地共同推进示范区高质量一体化发展具有重要的引领作用，也为其他地区编制区域性国土空间规划提供借鉴。

（1）统一组织、统一编制

三地依托示范区理事会、执委会工作平台，沪苏浙自然资源部门，苏州、嘉兴市和青浦区、吴江区、嘉善县“三级八方”组建规划编制工作专班，形成“广泛参与、充分协同、省级统筹、开门做规划”的工作机制，大家充分表达，共同寻求一体化发展的“最大公约数”。

（2）统一方案、统一标准

规划突出一个导向（生态绿色）、两个关键（一体化和高质量），提出“世界级水乡人居典范”的空间发展愿景，锚固 “一心、两廊、三链、四区”的生态格局，形成“两核、四带、五片”的城乡空间布局，明确生态、安全、耕地、文化保护等底线要求，统筹基础设施、公共服务、产业发展等协同性要素，统一国土空间保护开发一个标准。

（3）统一实施监督

规划制定了统一的近期项目库，提出建立统一的国土空间规划体系，加强跨区域用地指标统筹，共同预留建设用地机动指标，协调安排年度土地储备、土地出让和存量盘活计划，形成一套示范区内自然资源管理一体化的政策机制。

2.搭建三座桥梁

加强三地交通基础设施的互联互通是示范区建设初期的一大重点。三年多来，推进了涵盖铁路、市域轨道、道路交通、水路交通、公共交通五个方面的20多个重点项目，以期形成跨区域、多层次、立体化的交通网络，并通过多模式交通网络带动城镇和功能发展。如：元荡桥的建成通车，使昔日隔湖相望的青浦和吴江两地，从40多分钟车程缩短到5分钟，其背后是探索建立了跨域多部门“融合建设”的体制机制和无数“争吵”中达成的统一建设标准。

（2）数字空间之桥

为使得企业和市民办事更便捷、政府跨域协同治理更有效，示范区于2023年1月建成全国首个跨省域智慧大脑，打通了跨域数字空间的“断头路”。项目按照“老路不断、新路链接”的原则，通过一体化数字中枢，强化跨域链接，推动新系统与老系统的有机融合；同时，打通示范区“三级八方”的数据资源池，明确共建数据共享交换机制、共推跨域一体化应用、共编跨域数据标准等工作任务，并率先开始规划管理、项目管理、生态环境、一网通办、公共信用、产业经济等六大重点领域的跨域一体化业务应用。

（3）制度管理之桥

为充分发挥一体化制度创新试验田的作用，示范区围绕标准统一、服务共享、政务通办、资源投入与财税统筹等一体化治理的核心问题，累计推出了112项制度创新成果，涵盖规划管理、土地管理、项目管理、信用管理、生态保护、要素流动、财税分享、公共服务、体制机制、碳达峰碳中和、共同富裕等领域。如在公共服务领域，推出医疗保障同城化、职业教育一体化、旅游公共服务一体化、跨省域公交联运机制等，形成三批公共服务共建共享清单，其中异地就医免备案政策惠及示范区246万名参保人员。

三、水清岸“绿”

1.提升生态环境品质

（1）形成统一共保共治标准

生态环境的共保共治一直是一体化发展的重要难题。示范区挂牌三年多来，积极探索建立统一的生态环境共保共治体系，先后形成了《生态环境标准、监测、执法“三统一”实施机制》《跨界水体生态修复和功能提升工程一体化实施标准》《跨界饮用水水源地共同决策、联合保护和一体化管控机制》《一体化示范区环评制度改革集成》《“一河三湖”环境要素功能目标、污染防治机制及评估考核制度》等标准。同时，衔接三地生态环境分区的管控方案，明确生态环境准入清单，包括11项鼓励事项、8项引导事项、11项禁止事项。

（2）开展跨域水体共治行动

面对水安全、水环境、水景观等问题，示范区通过强化底线管控和采用生态修复措施，提升区域生态环境。三年来，以太浦河（含汾湖）、元荡、淀山湖 “一河两湖”的生态综合治理为重点，实施湖泊保护修复、活水畅流、清水绿廊、蓝色珠链、全域秀美五项行动，推进了淀山湖堤防达标和岸线生态修复工程、元荡生态修复和功能提升工程、太浦河清水绿廊先导段工程等近20个项目。2021年，示范区达到或好于Ⅲ类水质断面占84.6 %，比2020年上升5.8个百分点；2021年淀山湖进水口水质由2019年的劣V类提升至V类（按湖泊标准评价）。

2.推动绿色低碳发展

（1）推动生态产品价值实现

为率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，示范区执委会会同两省一市发展改革部门于2022年10月印发《示范区建立健全生态产品价值实现机制实施方案》。在衔接国家、两省一市建立健全生态产品价值实现机制相关实施政策的基础上，结合示范区实际需求，以充分挖掘生态产品价值、整体提升生态产品溢价为核心任务，建立了统一的生态产品调查监测、价值评价、经营开发、价值实现保障、价值实现推进等五大机制。同时，引入生态系统生产总值“GEP”这个绿色发展的综合评价体系，支撑示范区生态产品价值的常态化核算。

（2）引入和培育绿色创新经济

示范区产业发展坚持生态友好、创新协同，强化分工合作、“长板”做长，强化创新资源和战略性新兴产业集聚，发挥绿色创新发展新高地作用，形成产城融合、集约高效、适合示范区特点的产业体系、产业空间和产业政策。引入数字经济、创新经济引领的低碳产业体系，降低生产水耗能耗，促进产业结构转型升级。2019―2021年示范区共认定高新技术企业近2500家，已经吸引了华为青浦研发中心、浙江大学智慧绿洲、同济大学可持续发展研究院等一批创新研发高等级平台、项目落户，绿色创新融合发展能级效应正不断放大。

（3）推动形成绿色生产体系和生活方式，减少碳排放

为统筹示范区经济增长、社会进步与碳排放控制，示范区先后发布了《示范区碳达峰碳中和工作的指导意见》和《示范区碳达峰实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，到2025年，示范区能耗强度较2020年降低15 %左右、碳排放强度较2020年下降20 %以上；到2030年前，整体率先实现碳达峰并稳步下降，为实现碳中和目标奠定坚实基础；同时，针对产业、能源、建筑、交通和生态等重点领域及行业落实碳减排措施，并培育发展一批一体化绿色低碳创新的示范标杆和样板，如水乡客厅地区编制了近零碳专项规划。

四、“水”乡未来

1.从遇水搭桥到“滴水穿石”

示范区挂牌仅三年多，在推动跨域一体化发展方面还有很长的路要走。如何消除“行政区经济”，探索建立企业合作、人才流动、科研协作等各类要素自由流动的制度环境将是未来区域治理的重点，需要有“滴水穿石”的战略定力，持续推进一体化向更深层次发展。

（1）完善治理框架

自从长三角区域一体化上升为国家战略以来，长三角的国家―区域尺度治理重组，通过治理尺度上移和尺度下移两种方式，旨在打破区域治理中长期形成的制度依赖，重构区域治理主体架构，丰富并深化治理内容，强化治理工具的可操作性。但是，目前三地在投资等市场要素的跨域流动还不足，未来需要加强市场与社会主体参与一体化发展，促进产业经济等功能协同，实现从互联互通到共同富裕。

（2）统一实施机制

尽快将示范区总规确定的发展蓝图，转化为 “施工图”“实景画”。一是运机制统一性。对同一个跨界区域而言，应该在一个统一的协调框架和运行机制内，进行相关区域问题的协商与合作。二是跨界公共政策统一性。设立跨界区域共同发展基金、跨界区域发展银行、横向财政转移支付等政策工具，加大跨界区域调控力度。三是行为约束机制统一性。根据统一价值导向与发展蓝图，明确实施约束机制，建立计划―监督―实施―评估机制，形成一套能够协调三地的制度体系以推动和保障一体化项目的实施。

（3）强化功能协同

在提高区域整体竞争力的共同价值导向下，一是加强利益分配制度协调。区际矛盾和冲突，往往是地方财政、税收、就业等利益所驱动的外在表现与结果。建议将市场与政府相结合、近期利益与长远利益相结合、区域整体利益与城市个体利益相结合，推动相关资源或重大项目空间配置的相对公平化，妥善处理三地之间的利益矛盾。二是聚焦本地长期优势资源提升的行动协调，选择最大程度地符合“两区一县”的共同利益诉求，如生态、居住、交通等功能提升，实现整个区域的共生共荣、共赢共享。

2.从水清岸绿到“与水共生”

水是示范区最重要的生态本源，近年来推进的河湖综合治理使水环境质量得到了有效改善。但是对照世界级湖区的发展目标，仍面临环境治理和功能提升双重挑战，需进一步探索与水共生的发展路径。

（1）统筹流域空间，加强生态共保共建

从示范区河湖水体氨氮和总磷超标情况看，农业面源污染问题严重。这就要求环境治理逐步向岸线和腹地渗透，逐步减少化肥农药使用、推动养殖鱼塘尾水处理，发展生态养殖和绿色农业。同时，加快推进淀山湖―元荡生态绿心、太浦河清水绿廊、蓝色珠链等生态骨架空间的建设实施，系统开展城镇、农业、生态空间修复与整治，改善生境系统破碎化、滨水空间利用消极等问题，彰显江南水乡生态优势。

（2）统筹保护与发展，促进生态优势转化

处理好生态保护与发展的关系，将生态优势转换为经济社会长期发展的优势，是示范区应长期坚持及不断探索的方向。贯彻“好风景”促进“新经济”的思路，构建河湖田镇村融合的水乡单元作为空间载体，有机植入创新功能，推动“生态+产业”的新经济培育模式。聚焦土地、产业、人才、生活方式，作为互相支撑、互相促进的四大核心要素。通过良好的人居环境、包容的社会环境、一流的产业环境，吸引人才、汇聚企业。

结 语

戴维•哈维说过：“边缘地区是产生革新和反思的地区。”历史上，示范区以淀山湖为中心的河湖水网，孕育了繁荣的江南市镇，而行政区的划分使这里成为了城市发展的边缘地区。长三角一体化战略决策把它从省界边缘重新拉回革新、试验的前沿，开启了一个关于水的世界级畅想、一场关于区域一体化发展的全景式探索。示范区三年多的实践虽已为长三角和全国其他地区提供38项可复制推广的制度创新经验，但仍需在一体化制度锐意创新、重点建设任务高水平推进、重大问题深入研究等方面持续强化，进一步发挥示范、引领作用。