积极应对人口老龄化，实现老有所养，是家事，更是国事。党的二十大为进一步科学研判中国人口发展态势，提炼对人口老龄化的战略重点指明了方向。现阶段我国老年人的需求结构正从生存型向发展型转变，老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题，主要体现在居家社区养老和优质普惠服务供给不足，农村养老服务水平与质量普遍不高等方面。因此，加快健全完善养老服务体系，实现养老服务业高质量均衡发展是积极应对人口老龄化挑战的重要任务。

我国养老服务体系的发展历程及政策述评

1.我国养老服务体系的发展历程

我国养老服务体系的发展大致可以分为五个阶段。第一阶段是从新中国成立到改革开放初期，社会化的养老服务尚未形成体系，养老服务政策碎片化散落在相关政策中。第二阶段是从20世纪80年代初期到20世纪末，社会力量和市场作为养老服务供给主体开始进入养老服务体系，是中国养老服务体系的探索期。1996年，中国第一部《老年人权益保障法》正式出台，意味着我国养老服务体系建设正式步入法治化时代。第三阶段是从21世纪初到2012年，我国养老服务体系基本形成，是养老服务体系的建立期。2000年，中共中央和国务院出台了老龄工作的第一份纲领性文件《关于加强老龄工作的决定》，提出了“坚持家庭养老与社会养老相结合，充分发挥家庭养老的积极作用，建立和完善老年社会服务体系”的基本架构。2011年，出台了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，进一步明确了社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。第四阶段是从2013年到2019年，我国养老服务体系正式形成，是养老服务体系的成熟期。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了“90—7—3”的三级养老服务体系。2019年，《关于推进养老服务发展的意见》和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》进一步完善了养老服务体系的发展目标，明确要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。第五阶段是从2020年至今，积极应对人口老龄化上升为国家战略，养老服务体系进入高质量发展期。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出实施积极应对人口老龄化国家战略。2021年，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中提出，要健全养老服务体系，包括创新居家社区养老服务模式、规范发展机构养老、建立基本养老服务清单制度和完善多层次养老保障体系。

2.我国养老服务体系发展历程的政策述评

总体而言，我国养老服务体系的基本框架逐步明确、养老服务的政策法规建设不断推进、养老服务多元化投入格局日趋形成、养老服务体系的覆盖范围逐步扩大、养老服务体系的能力建设不断增强。我国养老服务体系的发展理念也历经从注重家庭和个人责任到多元主体责任并重，从强调单一政策发展到注重综合政策体系构建，从侧重宏观改革到讲求精细发展的逐渐优化过程。

值得注意的是各地政府在推进社会化养老服务体系的过程中，往往更加重视机构养老形式，并将建机构、增加床位等作为政府投入的重点和工作考核的指标，在养老服务体系的系统性和“内稳态”方面还有很大的完善空间。在积极应对人口老龄化的国家战略背景下，应跳出传统研究囿限，整合生命周期、凝聚多元主体，在精准识别有效需求和科学拆解服务供给的基础上推进养老服务供需的有效匹配，在将“中国特色”转化为“中国优势”的基础上创新并夯实养老服务体系建设，推动形成养老服务体系的“中国思考”和“中国方案”。

随着我国进入中度老龄化社会，社会养老服务需求不断扩大，呈现出物质需求、精神需求、心理需求相结合的多样化趋势。我国现有的养老服务体系将面临新的压力，多样化的养老需求与社会养老体系不健全之间的矛盾日益突出。强调回归社区、突显养老机构的特殊职能和整合资源、实现社会服务综合化逐渐成为养老服务体系改革的共识。如何建立形式多样、多元整合、城乡统筹的高质量养老服务体系，有序增加老年服务资源的供给，并合理控制公共服务费用的支出，已经迫在眉睫。

构建高质量发展的养老服务体系战略思考

我国养老服务体系的建设已经取得了很大的发展，也还有很多的完善空间。本文重点讨论“一核多元”的整体架构和“因地制宜”的运行模式。

1.发挥“一核多元”的制度优势，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则

与西方以“国家—社会”为主的二元模式不同，中国在“家国同构”的基础上形成了国家—家庭—社会相均衡的现代治理结构，形成大国模式和文化背景下的国家禀赋性优势，这使得中国在积极应对人口老龄化中具备“一核多元”的治理范式优势。“一核多元”中的“一核”是指党的领导，“多元”是指社会中的多元力量，包括社会力量、市场力量、基层力量、居民力量等。高质量的养老服务体系建设必须发挥“一核多元”的制度优势，形成“党委领导、政府负责、公众参与、凝聚合力、多元共治、跨界联盟”的具有中国特色的高质量发展路径。

在公共管理领域政府职能的边界一直是学界讨论的热点。就养老服务而言，我们认为政府的职能主要集中在五个方面。（1）政策及制度设计，即制定各种法律法规以及各种政策措施。（2）长效规划机制建立，包括政府预算规划、服务项目规划、服务设施规划、从业人员发展规划等，以确保养老服务体系的可持续发展。（3）公共资源的配置，包括各级财政预算、国资国企对养老服务体系的投入、第三次分配形成的资源、社会资源投入的引导和配置等。（4）服务标准的设立、评估和监督，包括在公共服务均等化目标下的基本统一的服务标准、服务评估体系、对组织和机构的监管等。（5）为老服务基础设施建设，诸如养老服务数据和资源配置平台、适老化改造等。各级政府在养老服务体系中的功能是有差别的，同时这些功能又都是动态发展着的，与各地方社会经济发展的水平、公共服务整体状况、科学技术在养老服务体系中的应用密切相关。

以养老产业的发展为例，养老产业是在人口老龄化的背景下，为满足老年人口对养老服务和产品的需求、消弭老龄社会的特定社会经济问题而发展出的兼具公益性事业和专门性产业特征的新兴产业形态，因而兼具福利性和市场性。这些特征决定了养老产业必须根据中国国情和社会特征，构建“政府—国资国企—社会—企业”的多元养老服务供给主体。

社区是养老服务体系的基础和载体。社区具有让老人感到熟悉和习惯的天然优势，邻里互助的传统也能增强老人的归属感和认同感；同时，社区还具有综合性、中介性和整体性的特征，这些特征为养老服务资源的整合提供了便利条件。社区的综合性体现在其内部的养老服务设施、医疗卫生服务机构、休闲娱乐场所等，可以为辖区内的老年人提供日间照料、家政服务、生活护理、康复保健、娱乐休闲、学习培训及法律援助等服务。社区的中介性是指其可以结合辖区内老年人的特点和需求，向所属上级主管部门申请政府购买服务项目，由上级政府发布公开招标信息征集养老服务提供方案，社区参与政府共同选取最佳方案和中标机构，满足辖区内老年人的各类养老服务需求。社区的整合性体现为可以充分调动各方资源，实现家庭养老、社区养老和机构养老服务的有机协调和统一，有效对接养老服务供给方和需求方，将政府、社会、市场、家庭的养老服务资源在社区具体落地。

社会组织参与社区居家养老服务是政府主导下解决养老问题的助推器。社会组织参与社区居家养老服务，顺应了老龄化社会的需求。既可以吸收政府公共服务资源，也可以调动市场资源，并能最大限度调动社会力量，从而弥补政府与市场的失灵，这也是提升社区居家养老服务专业化水平的必然要求。此外，社会组织与社区、社工形成“三社联动”，对特殊老年群体如空巢独居老人、失能老人、高龄老人提供专业的社区居家养老服务和帮助，满足了不同老年人对社区居家养老服务的差异化需求，进而促进社区居家养老服务的社会化发展。

2.因地制宜、充分利用传统优势，集成地方发展经验

党和政府领导下的中国国家治理体系始终具有强烈的自身改革冲动，多年来一直遵循“发现问题—解决问题—改进体制”的发展路径，形成了一系列符合中国国情的独特治理经验。例如“试点推进”就是中国特色的政策工具，这一模式有助于推动政策以“由点到面”的模式向全国推广地方经验，实现地方积极性与中央指导性的有机结合，凸显体制的灵活性和动态性，也为将“地方经验”汇聚转化为“中国经验”和“中国智慧”夯实实践基础。我国人口老龄化具有规模大、发展快、不平衡等鲜明特征，尤其是区域差异大，很难迅速形成在全国范围内可推广的统一的养老服务体系建设模式，因而更需特别重视地方经验的总结与抽象，以形成立体化和层次化的工具库和模板库。

城市养老困境主要表现为养老服务的供需不平衡、不匹配，一方面由于大城市家庭规模和结构小型化，空巢独居老人比例较高，依靠传统家庭或家族模式提供的养老支持难以为继；另一方面，大城市老年人由于相对较高的受教育水平和支付能力，对个性化、多样化及精细化养老服务的需求也在快速增长。上海浦东新区的探索和实践提供了大城市地区解决养老服务供需矛盾的成功经验，主要措施包括：（1）大力发展社区“15分钟养老服务圈”建设；（2）通过推进“长者膳食改善计划”解决“就餐难”；（3）通过“慈善超市”丰富和拓展为老服务资源；（4）充分运用社区智能化应用场景助力老人健康管理。

宁波市北仑区与高校合作提出了构建“一体化社区养老服务体系”的政策目标，结合老年服务本身的特点及北仑区的实际情况，探索以社区居家为重点，完善周边、身边、床边的“三边”的养老服务布局，系统构建社区居家养老服务体系的“四梁八柱”，充分发挥政府的主导性、社区的主体性以及社会力量的协同性作用。在社区实现了集健康、医疗和福利为一体的综合养老服务体系，有效引导医、养、护结合和各部门资源的整合与释放。构建信息整合的养老服务数据平台，助力老人需求和服务资源的精准对接，统筹了政府、社会、市场、家庭各行动主体的养老服务功能，依托社会工作者对社区养老服务进行全程导引，形成“资源整合、多元协同、供需匹配、数据融合”的社区养老服务体系。

在农村养老方面基于农村熟人网络的优势，各地探索出邻里互助的乡村养老模式。邻里互助强调村民之间的相互帮扶与慰藉，通过由低龄健康老年人等组成的志愿者团队，借助类似时间银行模式的服务积分奖励机制，重点解决农村独居、失能老年人的就餐问题。农村邻里互助的核心是充分整合家庭、社区和个人的力量，为特殊老人嵌入包括生活服务、人力资源和硬件设施等各方面资源。

乡贤带动农村养老服务也是乡村养老服务体系建设的重要尝试和探索。乡贤参与到农村养老服务体系工作中，一方面可以落实政府部门的养老工作要求，另一方面可以有效整合当地村民的养老需求，最大程度调动本地老人的积极性。基于乡贤的能人带动模式可实现国家治理与地方自治、内生力量与外来资源、行政嵌入与内在秩序、制度逻辑与精英能动等四方面的整合，其中老人协会为代表的基层自组织承担了桥梁和链接的角色。在实践中，乡贤主体的参与一般以盈利或非营利的机构作为载体，地方政府也有意识的引导本地企业家参与养老服务机构的建设，并孵化成为实体的非营利组织。

总结与讨论

中国的政治体制、人口形态、经济体量、文化传统和家庭模式表现出独有的“中国特征”，其中蕴含多元化的治理资源和工具，为转化为“中国优势”提供了无穷可能性。尽管中国国家治理现代化充分强调了“共治”，但与西方体制下“共治”的“去中心化”不同，中国的“共治”是“中心化”或“有核”的多元化，即高度强调党的集中统一领导和国家责任，以政府、市场、社区等与家庭合作的框架来诠释“共治”，体现出治理的系统性和整体性。独特的国家和文化背景决定了我们的老龄社会治理体系天然地内嵌于中国的政治结构、社会结构、文化结构和产业结构，表现出独有的“中国特征”，这决定了建设高质量的养老服务体系必须基于中国的特征形成中国的方案，并可为国际社会提供样板。

构建高质量的养老服务体系是一项系统工程。在中国人口低生育率稳定、老龄化速度加快、家庭保障功能持续弱化的背景下，高质量的养老服务已经成为维护老年人生活质量与化解老年人家庭成员照料压力的普遍需求，养老服务体系能否被改造成一个真正意义上的整合式照护体系将成为能否实现高质量发展的关键。这需要党政的领导，更需要社会、市场、基层、居民等多方力量的协同，通过建立长期护理保险制度为体系注入稳定的发展资金，并借助现代科技和发展银发经济，以科学合理的长期照护服务使老年人真正拥有获得感、幸福感和安全感。根据改革开放以来的成功经验，做好顶层设计，尊重地方首创精神，持之以恒，久久为功，高质量发展的养老服务体系必将成为中国的一大发展亮点，也将成为中国为全球应对老龄化提供的中国智慧。