“十四五”期间，我国很多省份已进入深度老龄化社会。数据显示，截至2022年底，全国60周岁及以上老年人口达2.8亿人，空巢老人占比已超老龄人口一半。新华日报·交汇点记者调查发现，部分独居和高龄老人因未婚、失独、家庭矛盾等原因缺乏有效法定监护人，由此造成的养老机构入住难、就医就诊难、财产分配难的案例不在少数。在当前家庭监护模式为主流的背景下，加快构建社会监护体系，作为家庭监护的延伸和补充，成为刻不容缓的问题。

【案例】无近亲属监护，九旬老人无奈求助社会

南京市秦淮区的陈金发老人已90岁高龄，本应安享晚年，却无法放下心中的种种担忧。陈金发的女儿患有精神障碍，生活不能自理。妻子离世后，他独自带着女儿生活，照顾她的饮食起居。近些年陈大爷年事已高，照顾女儿越来越吃力，就考虑将女儿送到残疾人托养机构，同时自己也找一家养老院入住。然而天有不测风云，陈大爷尚未安排好这些事，儿子就突发疾病去世。这下陈大爷犯了难，自己没有近亲属在南京，外地的亲人基本不联系。

不管是女儿入住托养机构或是他入住养老院，都需要监护人签字，陈大爷没有合适的监护人选。眼下，陈大爷只能和女儿一直待在家中，然而他非常担心，就怕有一天突发疾病，父女俩该如何是好。

陈大爷面临的问题并不少见，他也正和政府相关机构和社会组织沟通，寻找最佳监护方案。不仅是部分特殊老年人，心智障碍者家庭也面临“依老养残”以及父母离世后无人照料、无处托养的尴尬境地。为适应老龄化社会的迫切需求，保障老年人的合法权益和自我决定权，《中华人民共和国老年人权益保障法》及《中华人民共和国民法典》都对成年监护做出规定。但法律界相关人士表示，现有法律对实践的指引不充分，存在未细化监督人的权限与类别、未对如何防止监护人滥用职权做规定、缺乏体系化问责机制等问题，这使得成年监护制度的执行面临重重困难。

【探索】政协提案关注，全国先例参考

今年，有省政协委员提交提案，提及“关于支持加快发展社会监护人组织，破解养老困局”这一议题，建议加大对社会监护人组织的培育，成立更多社会监护人组织，满足人民群众日益增长的监护需求。同时，上海、广州等地均已成立社会监护人组织。

今年9月，在江苏省、南京市及鼓楼区民政部门、凤凰街道的大力支持下，南京鼓楼阳光守护家庭服务中心成立，这也是江苏首个社会监护人组织，主要解决监护人缺失、监护职责缺漏或监护人无法及时履职的问题。

“‘限制民事行为能力人’和‘无民事行为能力人’，小到看病拿药、银行取钱，大到医疗救护、不动产处分等各种事务都需要监护人辅助甚至同意。”江苏科腾律师事务所执业律师、博爱遗嘱库执行主任、阳光守护家庭服务中心监事张媛直言，未来，将有很多老人需要选任合适的监护人，来有效保障自己的权益。

据悉，社会监护人组织作为一种特殊的监护人，其监护职能与成年监护人的职能范围相类似，参照《中华人民共和国民法典》第34条的规定，“代理被监护人实施民事法律行为”和“保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益”。

张媛告诉记者，目前阳光守护家庭服务中心可为有需要的老人提供几类服务，首先是有合适监护人选，但监护人无法长期履职，比如子女在外地或国外，老人指定子女担任监护人并且另行委托该中心处理日常监护事项，例如带老人就医、银行取用零钱等。如果老人已有监护人选，但仍希望加入监督人角色，比如老人指定自己的侄子侄女或其他亲友担任监护人，又忧心监护人权利过大需要一定制约，可以由该中心担任候选监护人。如果老人确实没有合适监护人选，经相关部门报备并同意，可指定该中心担任监护人选，在其丧失或部分丧失民事行为能力时履行监护职责。

目前，阳光守护家庭服务中心正接受南京市部分街道、社区委托，在30多户家庭开展上门访视，探索监护服务模型。

【延伸】建立非正式照护网络，守护“养老钱袋子”

除了专业社会组织，“邻里互助”非正式照护网络也在各地兴起。2022年，在中国社会工作学会和阿里巴巴公益基金会支持下，爱德基金会发起“爱豆银龄关怀”爸妈益站五社联动为老服务创新项目。第一期在北京、四川、江苏、江西等省市陆续开展。南京山水园社区，正是其中一个项目落地社区。

位于南京市栖霞区迈皋桥街道的山水园社区，总人口近万，其中空巢老人就有920人。维护老年人合法权益成为社区重要服务内容。

山水园属于保障房安置小区，老年人对养老服务的购买力普遍不高。因此，该项目整合社区邻里资源，建立老年人“邻里互助”非正式照护网络。

项目开社工根据生理、家庭、心理、社会四个维度，将空巢独居老人居家风险划分为五个等级，匹配“好邻居志愿者”，开展上门服务。如今，该项目已组织一支囊括社区党员、居民、物业及企业员工等在内的100余人的社区助老志愿队，为空巢独居老人提供上门探访、生活照料、精神关怀类服务累计2700余人次。

80岁的空巢独居老人陈明娟在一场“一日游”活动中被“医学博士”劝说，花8000元购买了一款“保健蜂皇浆”。过了几天，陈奶奶突然意识到不对劲：免费活动、天价保健品……这不是社工提过的套路吗？陈奶奶立刻联系社工，社工又携手社区民警和物业等，帮老人追回全款。

保障老年人合法权益，是积极应对人口老龄化国家战略的题中之意。去年《最高人民法院关于为实施积极应对人口老龄化国家战略提供司法服务和保障的意见》发布，将维护老年人权益作为审判执行中的一项重要内容。意见明确，要完善老年人监护制度，依法妥善审理涉养老纠纷案件，加大涉老权益案件执行力度。

江苏省民政厅还将打击整治养老诈骗专项行动成效与年度养老服务高质量发展指标监测、养老服务体系综合评价、省政府督查激励推荐事项直接挂钩。全省养老服务领域共建立72个风险隐患名单，已完成相关整治，存量风险得到有效化解。

江苏省政协委员史梅玲在相关提案中也建议，应提供场地、资金、注册、配套服务等扶持，推动成立更多社会监护人组织；鼓励现有社会组织（如残障服务机构、临终关怀组织等）在业务范围中增加“社会监护”职能；鼓励现有社会组织、基金会或自然人（如律师、社工）发起成立专业性的社会监护人组织。社会组织的监护服务与被监护人财产监管应分离，由第三方（如公证机构、基金会、信托机构等）进行监管，实现最大程度上的监护制度补充，为老年人权益保障保驾护航。（唐悦）