近日，中共国家发展和改革委员会党组在《求是》杂志撰文称，把农业转移人口市民化摆到更加突出位置，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化，促进农业转移人口全面融入城市。把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。

中央经济工作会议明确了2024年经济工作的9项重点任务，其中之一即推动城乡融合、区域协调发展。

本文认为，在中国这样一个地域辽阔的国家，城乡融合发展需要放在一个大国的统一大市场视角下，让农村和城市之间进行大范围跨地区的融合发展，而政策层面要解决的核心问题，就是跨地区的人口流动和建设用地存量之间的错配问题。为了推动全国范围内的城乡融合发展，必须加快构建全国统一的劳动力和土地市场。随着户籍制度的改革加快推进，未来的改革重点将是土地市场。

城乡融合发展的本质是城市和农村之间相互提供生产要素、产品和服务，实现相互分工，共同富裕。城市为农村提供基于人口规模和人口密度的制造业产品、生产性服务业以及多样性、高品质的生活服务。农村为城市提供基于本地资源的农产品、旅游、休闲等生活服务，以及少量制造业产品。

当前，我国城市化水平正在以每年一个百分点的速度提高，并且出现了大规模的跨地区人口流动。2010~2020年间流动人口规模大幅增长69.7 %，从2010年的2.21亿人增至2020年的3.76亿人。从人口的空间布局来看，流动人口正在由农村向城市集中，由小城市向大城市集中，由城市外围向中心城区集中，并且这一趋势将长期延续。

另一个重要特征是人口流入地和流出地的分化明显。在全国统一大市场的视野下，区域经济已经呈现出“双重中心—外围”模式。也就是说，越是在全国范围内靠近沿海大港口，越是在城市群内靠近中心城市，越是服务于国际国内市场的制造品和服务需求，人口增长越多。反之，越是远离沿海大港口和中心城市，其功能越是服务于全国和就近的农业和旅游需求，人口越是流出。

城市群内也出现了人口流入地和流出地的分化。如总体呈现人口增长趋势的京津冀、长三角和珠三角城市群，人口增长较多的是核心地区，外围地区（如珠三角城市群的粤东、粤北、粤西）的人口却是减少的。而在总体上呈现人口减少趋势的地区，如东北，却有不少城市的中心城区人口是正增长的。比如，哈尔滨总人口是减少的，但人口减少的是哈尔滨的郊区和农村，中心城区的人口是增长的。

人口城市化也加速了不同地区发展模式的分化与产业结构的调整。从人口流动的角度来说，人口流入地通过人口的集聚来发挥规模经济优势，进而强化制造业和服务业的集聚，最终通过资本积累和技术进步致富。人口流出地的比较优势则在于发展人口需求较少的行业，比如农业、旅游业、自然资源产业等。人口流出地的一部分人流动到更有就业机会和收入增长空间的地方去，而人口适度流出又有利于留守人口在本地获得更高的人均资源使用量，有助于提高人均劳动生产率和收入。

加快推进户籍制度配套改革

要在全国统一大市场的格局下实现城乡融合发展，生产要素统一大市场的建设是关键。当前，事关劳动力统一大市场建设的户籍制度改革正在加快推进。尤其是2023年8月以来，我国在户籍政策方面提出一系列举措，包括健全以常住地登记户口制度，进一步放宽落户条件、降低落户门槛；调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度等。

户籍制度改革的最终目标，是通过若干年的改革，实现人口在制度层面的无障碍流动，户籍制度完全变成居民在所居住地的身份登记制度，公共服务也不再按照居民是否有户籍来划分，而是按照常住人口来进行配置。在中央的有关文件中，这个改革方向已经相当明确。

尽管如此，在人口流入较多地区，尤其在一些特大和超大城市，仍未为公共服务的均等化做好准备。常住大城市的相当一部分流动人口，在居住、子女教育方面，很难享受到本地的廉租房、公租房，子女无法在城市接受教育，这些问题亟需通过户籍制度的改革来改善。

当前最重要的相关改革，就是让公共服务资源的投放与人口流动的方向保持一致，其中最重要的是医疗和教育。教育方面，随着户籍制度的改革，流动人口会逐渐在人口流入地定居下来，但是当前的中小学，尤其是高中对人口流入的准备非常不足。未来，针对医疗和教育的财政转移支付，要更多地与人口流动方向保持一致，或者把这种财政转移支付变成流动人口可携带的一种资源，他住在哪里就在哪里加大财政投入。此外，对于人口流入地，针对当前出现的医疗和教育资源不足，包括基础设施、住房不足等问题，需要更多发挥市场的力量增加供应，把民间的资金充分利用起来。

对于人口流出地，尤其是一些已出现明显人口负增长的地方，要对未来人口趋势性的减少以及在不同空间区位上的人口减少做出科学判断，避免投入产生浪费。对已经存在的公共服务，尤其是医疗、教育、养老，要顺应人口空间分布的变化，在人口流出地适当向中心城区集中，提高公共服务的效率和质量。

土地制度改革的两大重点

随着户籍制度改革的共识越来越强，且正在加快推进，土地制度改革成为接下来要啃的硬骨头。党的二十大报告提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”在这一方针指导下，城乡之间的土地应该如何配置？答案是地随人走，土地的供应要跟人口流动方向一致起来，这样能够充分保障农民的财产权益，激发乡村振兴的内生动力。

土地资源跨地区再配置的一个重要抓手是建设用地的跨地区再配置。若干年来，由于行政力量对于城市建设用地供应的控制，沿海地区和大城市相对缺乏建设用地指标，其后果是城市发展空间受限，住房价格高企，流动人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而远离沿海和大城市的地区建设用地指标用不完，已有的城乡建设用地又大量闲置。

如何将大量闲置农村建设用地进行有效利用？笔者认为主要有集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革两大重点。

一是农村集体经营性建设用地入市。通过实施农村集体经营性建设用地入市改革，建立城乡统一的建设用地市场，在一定程度上缓解了土地资源错配问题，欠发达地区的土地价值得以实现。但目前仍存在人口流出地与流入地的建设用地供需不平衡问题，大部分省市供大于求，小部分省市供不应求，这是因为，目前集体经营性建设用地交易以省内为主。

所以，集体经营性建设用地入市需要指标化，还需要探索建立全国性的指标交易平台，这可以使得土地资源跨地区、跨省域配置更加灵活，交易成本更加低廉。比如，对于人口流出地大量省内自身消化不掉的闲置集体经营性建设用地、存量用地、低效用地，可以复耕为农田或生态用地，补充耕地指标，在全国统一市场中交易，缓解其他区域在履行耕地占补平衡义务时面临的较大成本压力。

而同样属于农村集体建设用地的宅基地，其制度改革也与经营性建设用地入市类似，不过因其具有居住属性，情况有所不同。

二是农村宅基地制度改革。宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，目前存在闲置现象普遍、退出制度不完备、租约短期化等问题，而且不同区位条件农村宅基地的具体情况存在巨大差异。

针对不同地区的具体情况，宅基地使用权放活改革应该坚持“实践先行，政策指导，法律兜底”的发展经验，要在全国范围的城乡融合视野下，推进跨地区市场交易，允许各地进行分类规划，通过多种方式盘活闲置的宅基地。

在城中村和靠近城市的农村，人口外流情况较少，宅基地的需求仍然较高，此时闲置宅基地可以借助市场力量进行解决，有些宅基地已经事实上成为被交易的小产权房，政府需要适时做出相关制度改革。

对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，需要村庄通过治理、规划、整合，村民集中居住，提高宅基地复耕的土地利用率。在目前已经允许闲置宅基地复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标，进行跨地区交易的基础之上，建立全国统一的补充耕地指标交易市场，允许农民直接通过该市场将闲置宅基地对应的建设用地指标进行交易，并且有偿退出农村宅基地使用权。

在具有特色产业和旅游资源的农村，很多宅基地事实上已经被用于经营性用途，此时则应该探索如何在保护农民权益的情况下，引入城市资本和人才，做大乡村经济。

总结而言，要充分认识到人口流动的必要性和趋势的长期性。同时，随着服务业占比越来越高，且对于从业人口的城市生活经验要求越来越强，而留守儿童和流动儿童问题又事关人力资源大国的建设，因此也要认识到户籍和土地等改革的紧迫性。土地制度改革的重中之重在于，人口流出地区需要有切实的改革举措，来使得人口流出所带来的闲置建设用地（包括农村闲置的集体经营性建设用地和宅基地）能够一方面复耕为农业和生态用地，另一方面能够产生补充耕地指标在全国范围内优化配置到人口流入地。农村闲置宅基地复耕为农业或生态用地产生的指标，在跨地区交易中，应该让农民获得基于市场定价的补偿，提高他们的财产性收入和融入城市生活的能力。