澎湃城市观察专栏推出“2024财政观察”系列。第一篇侧重全国大城市，重点分析了苏、合、沪、杭等城市的科创投入特点。本文系第二篇，以长三角41城为例，分析不同规模的城市科技预算结构差异，特别是中小城市的科技财政特点。

根据《关于调整城市规模划分标准的通知》，中小型城市为城区常住人口100万以下的城市。根据2020年人口普查数据，在长三角41个城市中，有23个属于中小城市。

中小城市是否采取和大城市一样的科技投资战略？不同城市的科技预算规模和结构为何差别甚大？各城市的科技财政与长三角科创政策有何关系？

澎湃研究所研究员收集、整理、分析了长三角41个城市一般公共支出预算、科学技术支出预算数据（表1），主要有三个发现。

空白处为未公布数据，增速基数为2023年决算。安庆和六安市口径为市直一般公共预算本级支出。数据来源为市财政局。作者制表，下同。

发现一：科技预算强度受城市财力、公共服务需求等综合因素影响

长三角各城市在科技预算占一般公共支出比例（一下简称“科技预算强度”）上差别大。市本级财政口径，科技预算强度最低的宣城仅有0.83 %，最高合肥为22.26 %，区域中位数为4.79 %，均值为5.56 %。

预算强度侧面体现科学技术发展在各地城市事务中的优先级。从科技支出在一般公共支出中的排名来看，最高苏州和合肥科技支出排名第1，最低安庆排名第19，中位数为第9，均值为8.85位。

如表1所示，苏州、合肥在长三角比重最高，杭州在浙江省内比重最高，看出它们是该地区科创发展的重点城市。相比之下，科技预算比重较低的城市往往一般公共预算也低，同时“三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力大。

科技预算强度，主要受本地财力、公共服务需求和战略重点等方面的综合影响。当本地财力、公共服务需求和战略重点发生变化，也会体现在科技预算的动态上。为此，研究员统计了部分城市2023年的科技预算完成率（表2），发现个别城市“花超了”，个别城市“没花完”。

比如，马鞍山2023年科技决算是年初预算的178 %，而泰州科技决算仅是年初预算的30 %。中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任席鹏辉指出，当财力和战略目标发生变化的时候，各地会进行一定的预算调整，影响科技预算完成率。

基数为2023年年初科技预算

以南京为例，2023年该市科学技术支出执行数只占预算数的48.6 %。同时，该市教育、交通运输、城乡社区等方面支出都大幅度增加，一些债务及付息支出规模也增加，为了确保收支平衡，导致其他预算科目不同程度的下降。

值得一提的是，市本级科技预算主要由市政府根据本地区发展阶段和经济规划来制定，但省政府和中央政府也可通过专项转移支付和战略调整对其施加一定影响。这对中小城市来说尤其如此。

发现二：小城市大投入，背后多是专项资金支持，但可持续性和效果待观察。

根据《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口50万以下的城市为小城市，城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市。

从表1可见，长三角不少中小城市的科技支出占比和增速数据亮眼。比如，安徽省内，2024年铜陵科技预算占比13 %排在第2，而该市2023年GDP仅排第8；蚌埠在一般公共预算缩减28.5 %的情况下，科技预算同比增长63.92 %。

浙江省内，丽水科技预算占比5.82 %排在第3，而该市2023年GDP排在省内最后一位；衢州科技预算占比9.35 %排第2，且在一般公共预算缩减9.47 %的情况下，科技预算同比增长15.03 %，而2023年衢州GDP省内仅排第9。

席鹏辉认为，中小城市的科技财政投入更多反映国家或省级战略定位。比如，蚌埠属于合芜蚌国家科技成果转移转化示范区，是安徽创新“一核两翼多点”布局中的关键一翼；铜陵是科创中国首批试点城市和创新驱动示范市。

丽水是2023年浙江省惟一科技成果“转移支付”改革试点地级市，衢州市被列为省首批科技及体制“双创新”改革试点，等。这些小城市科技投入基数低，因为国家或省级战略定位而加大投资，因而在增速和比重上提升明显。

小城市科技财政另一个特点是支出结构中“其他科学技术”占比较高。比如，2024年铜陵87.95 %的科技预算拨给了“其他科学技术”；而衢州43.47 %的科技预算拨给了“其他科学技术”，其中“科技奖励”又占“其他科学技术”的67.42 %。

这侧面反映出小城市发展科创的重要方式是“专项资金”和“科技奖励”，这与大城市投入基础研究和大工业建设有显著差别（参见2024财政观察①）。其中“专项资金”指的是财政预算安排，专门用于支持重大科技专项、企业研究开发费补助和工程技术研究中心补助等科技事业发展的专项资金；科技专项基金中，也包括引导基金。

然而，在上级政府的规划下，靠着“科技奖励”和“专项基金”发展科技小城市的科创财政也面临挑战。

席鹏辉认为，相较大城市，小城市财政资金规模相对有限，而一些科技创新活动可能需要相对大规模的资金投入，并不是一些小规模的投入即可见效，如实验室建设等一些科技创新活动存在规模门槛。何况，绝大多数创新活动是以失败而告终的。

同时，小城市本身经济规模和市场规模相对较小，市场发展相对不成熟，资源要素流动不如大城市，如何将科技成果转化成为经济成果和经济效益，仍然面临不小挑战。

最后，大量创新项目需要财政资金的持续投入，并非一朝一夕完成，这对地方财力提出了更高要求。

不过，定位以科技发展的小城市仍不多见。如果将创新领域定位和布局到配套大城市产业链的相关行业，完善所在区域的产业链条，助力区域产业集群，或许能够较快地获得比较优势。

发现三：浙江城市间差异小，安徽城市间差异大

表1显示，浙江城市科技预算强度的差异比较小，各地科技财政状况较为“均衡”。相比之下，安徽省的城市科技预算强度差异比较大，而江苏省中苏州成为唯一的离群值，强度是第2名的三倍左右。

席鹏辉解释说，浙江省的财力整体较充沛，在保障地方的一些刚性支出活动后，仍有余力，因此可以相当比例的资金用于科技投入。同时，浙江各地经济发展处于较高水平，对科技创新赋能需求更大，科技创新成为一些发达地区的“公共服务”，客观上要求这些地区提高科技创新投入。

相比之下，欠发达地区往往不具备在科技投入上全面铺开的财力，但因为中央或省级政府的宏观战略定位于专项科创，所以这些地区可能将资源集中在某些城市点，如安徽布局合芜蚌国家科技成果转移转化示范区。

不过，目前并无证据表明科技预算均匀分布在财政效益或推动创新发展上“更优”。

从协同的角度，席鹏辉认为科技财政与其说是区域协同的原因，更可能是一个结果，其主要由战略、项目、人员投入等方面的协同活动所导致的。比如，长三角城市群科技协同发展可能反映在科技财政的规模和结构上。

一方面，协同带来全区域的共同发展，体现在各级财政在科技投入方面的同频增长。另一方面，协同发展讲究各城市发挥自己的优势，那么各级财政的支出结构也会更合理地反映本地科技水平、人才储备、产业特色以及区域发展定位和行业地位等。

从长三角的数据看，各城市财政在科技投入上普遍保持快速发展，一些城市在2024年的预算安排增幅甚至接近100 %，同时不同城市的支出结构差别大，一定程度上反映本地科创资源禀赋，这一结果也表明了长三角科创协同的趋势。