我国不同区域发展环境和条件差异巨大，如何统筹区域发展历来是党执政兴国的重大战略问题。党的十八大以来，我国全面部署了主体功能区战略，制定并实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等区域重大战略；区域发展战略和国土空间治理体系得到持续完善，在促进区域协调发展方面取得了巨大成就。面向新时期，我国区域经济发展格局分化态势明显，亟需统筹融合区域协调发展战略、主体功能区战略和区域重大战略，依托中心城市、都市圈和城市群，形成承载多种功能、优势互补、区域协同的综合功能区布局，在差异化发展基础上推进区域一体化，构建优势互补、高质量发展的国土开发和保护格局。

1 新时期中国区域协调发展形势

党的十八大以来，我国在促进区域协调发展方面取得了巨大成就，但也出现了一些新情况。

01 区域经济增长多维分化，板块和地带差异仍比较明显

2012—2022年，经济增速呈现“东部缓慢回落、中部相对稳定、西部相对高速、东北快速下行”的总体特征（图1）。同期，北方地区GDP占全国的比重持续下降，全国经济重心进一步南移。

02  发展动力极化现象日益突出，中心城市和城市群逐渐成为经济社会要素的主要承载空间

2022年，我国直辖市、省会（首府）城市和计划单列市GDP和常住人口分别占全国的38.52 %和26.76 %；19个城市群GDP占全国比重在85 %以上，人口占全国的比重约80 %，已经成为经济社会要素的主要承载空间。

03 部分区域在转型升级过程中面临新旧动能接续转换问题，发展动力不足

东北地区发展相对滞后，2012—2022年，辽宁、吉林和黑龙江3省经济总量占全国的比重从6.91 %下降至4.81 %，常住人口从10797万人减少至9644万人；山东、河北、河南、山西、甘肃、天津等北方省份年均GDP增速低于全国增速。

2 多重战略协同融合与国土空间综合功能区布局

多重战略协同融合

党的十八大以来，我国区域发展的战略体系持续完善，有力支撑了我国区域协调发展，但也因战略分割带来了资源浪费、区域发展不协调加剧等潜在风险，急需解决战略之间协同融合的问题。未来要在统筹“四大板块”发展的基础上，以国土空间开发保护的重点区域为引领，夯实主体功能区基础平台和制度功能；通过综合功能区布局推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略有机衔接和协同联动（图2），优化重大生产力、现代化基础设施体系和公共资源布局，振兴发展特殊类型地区，增强区域发展的协同性、联动性、整体性。

具体来看，一是要发挥区域重大战略的辐射带动和示范引领作用，打造区域发展的高质量动力源，带动区域协调发展。二是要夯实主体功能区基础平台和制度功能，推动形成人口产业分布与资源环境承载力相适应的发展格局，促进基本公共服务空间均衡。三是要在生态规制约束下持续优化区域经济结构和空间结构，完善多中心网络化开放式集约型国土空间开发保护格局，实现区域间经济社会发展水平相对均衡。四是要以综合功能区布局协同融合三大战略，在差异化发展基础上谋求区域高质量协调发展，提高融合发展功效。

综合功能区布局方案

统筹“四大板块”总体格局、区域重大战略格局和主体功能区规划的城市化、农业、生态安全战略格局，突出国土空间全覆盖、核心引领和战略指引，兼顾农产品主产区、重点生态功能区的完整性，将我国大陆地区划分为京津冀地区、长三角地区、长江中游地区、长江上游地区、南部沿海地区、黄河下游地区及汾渭谷地、黄河“几字湾”地区、东北地区、西北干旱区、青藏高原十大片区（图3）。

每个综合功能区均拥有1—3个城市群或中心城市作为核心区，发挥拓展新发展空间、引领区域高质量发展作用；核心区之间通过国家综合立体交通网主骨架密切互动，共同推动多中心网络化国土空间开发保护格局和区域协调发展格局构建。各片区区域资源禀赋和人口、产业承载能力差异巨大（表1），在新发展格局和新安全格局中功能和优势互补。

3 近期综合功能区布局区域指引

01 京津冀地区

资源环境禀赋较好，生态红线占全国约1.4 %，城镇开发边界占全国约8.1 %，永久基本农田占全国约5.1 %；城镇和生态空间集中连片，人口和产业高度集聚，历史文化底蕴厚重。新时期重点：推进现代化首都都市圈建设和各类主体功能区协同发展，增强国家科技创新策源地功能，优化新一代信息技术、生物健康、电力及新能源高端装备、新能源智能网联汽车等重点产业集群空间布局；筑牢燕山—太行山生态安全及防灾减灾体系，提升生态安全、资源保障和新基建支撑能力，探索人口产业密集地区的优化发展路径，打造以首都为核心的世界级城市群。

02 长三角地区

生态红线占全国约1.7 %，城镇开发边界占全国约18.4 %，永久基本农田占全国约8.6 %；城镇空间集中连片、占比较高，发展区位与环境优良，创新动力强劲。新时期重点：统筹生态环保和经济发展，着力增强创新能力、产业竞争力和要素集聚辐射能力，提高要素流动和资源配置效率，推进国家科技创新高地一体化布局和具有全球竞争力的先进制造业集聚区建设；恢复提升农业生产基地功能，提高生态环境共保联治和基础设施体系化建设水平，加快建成我国发展强劲活跃增长极，更好发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用。

03 长江中游地区

生态红线占全国约4.4 %，城镇开发边界占全国约12.3 %，永久基本农田占全国约11.4 %；资源环境本底良好，是我国重要制造业基地和农业生产基地，发展潜力巨大。新时期重点：加快推进新型城镇化、新型工业化和乡村振兴步伐，优化产城集聚和产城融合布局，提升中心城市辐射带动能力和都市圈综合发展能级；构筑山水湖城相融的生态格局，增强长江中游平原粮食主产区综合能力和水陆综合运输体系支撑保障能力，支撑长江经济带发展和中部地区崛起，打造全国高质量发展重要增长极。

04 长江上游地区

生态红线占全国约8.4 %，城镇开发边界占全国约8.3 %，永久基本农田占全国约10.2 %；能矿资源丰富、资源环境差异明显，是我国西部地区发展基础和潜力最好的区域。新时期重点：加快成渝地区双城经济圈建设，促进滇中城市群、黔中城市群有机衔接成渝地区双城经济圈，以西部陆海新通道和“东数西算”大数据中心优化布局为重点完善现代化基础设施体系，引导先进制造业、新一代电子信息技术、生物医药、新材料等重点产业空间合理布局；统筹水资源保障和农业生产主产区布局，做强生态屏障，培育高质量发展动力源和承接产业转移高地，打造体系完备、实力强劲的长江经济隆起带和西部增长极。

05 南部沿海地区

生态红线占全国约4.1 %，城镇开发边界占全国约14.0 %，永久基本农田占全国约5.6 %；资源环境本底空间分异明显，城镇、人口高度集聚，开放程度高、经济活力强、发展潜力大。新时期重点：统筹推进粤港澳大湾区建设，增强科技、金融、贸易等体制机制创新能力，提升高质量开放水平和现代化基础设施体系支撑能力，加快实现创新驱动发展；深化空间治理改革，增强热带亚热带现代农业基地发展能力，实施丘陵山地及海岸带生态共治，联动粤港澳大湾区、粤闽浙沿海城市群和北部湾城市群，建设具有全球影响力的沿海技术研发与高端产业集聚带。

06 黄河下游地区及汾渭谷地

生态红线占全国约1.8 %，城镇开发边界占全国约18.7 %，永久基本农田占全国约14.1 %；资源环境基础良好，农业基础好、文化底蕴深、人口规模大。新时期重点：协调联动山东半岛城市群、中原城市群、关中城市群，加快产业发展的新旧动能转换，扩大经济集聚规模，沿新亚欧大陆桥打造先进制造业创新发展带；巩固提升国家农产品主产区地位，筑牢国家粮食安全“压舱石”；提升防洪减灾和综合交通运输能力，构建保障黄河安澜的现代水网和生态屏障；系统保护并活化利用黄河文化，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带。

07 黄河“几字湾”地区

生态红线占全国约5.7 %，城镇开发边界占全国约5.4 %，永久基本农田占全国约10.0 %；能矿资源丰富，农牧业基础较好。新时期重点：统筹生态保护和能源资源开发，布局建设国家级绿色能源生产供给基地，形成风光火储多种能源协同互补的供能系统，提高能源就地消纳能力；合理安排资源开发、城镇建设、产业配套和支撑体系空间，引导资源加工利用型产业延伸布局；推动黄土高原生态环境综合整治，做强特色农牧业，增强可持续发展能力。

08 东北地区

生态红线占全国约19.6 %，城镇开发边界占全国约9.5 %，永久基本农田占全国约27.5 %；资源环境优良，工业化起步早、装备制造业和农业基础好，战略安全地位突出。新时期重点：遵循新时代推动东北全面振兴的总体部署，加快形成装备、生物、汽车等领域强动能新质生产力；增强边境地区对外开放和人口集聚功能，建设东北亚开放合作发展新高地；加强黑土地保育和现代农业基地建设，筑牢北疆重要生态安全屏障，提升维护国家“五大安全”的能力，打造向北开放重要门户和中国式现代化的重要支撑区。

09 西北干旱区

生态红线占全国约26.1 %，城镇开发边界占全国约4.8 %，永久基本农田占全国约7.0 %；生态环境脆弱，农业特色突出，能矿资源丰富，战略地位重要。新时期重点：全面推进新疆“三基地一通道”建设，引导资源优势转化产业就地布局，增强对国家能源资源的安全保障能力；以国家公园为核心提高生态维护水平，积极促进绿洲农业可持续发展，建设重要能矿资源开发利用、特色农副产品生产加工基地，打造“一带一路”关键支撑区。

10 青藏高原

生态红线占全国约26.9 %，城镇开发边界占全国约0.6 %，永久基本农田占全国约0.5 %；资源环境本底脆弱，生态屏障地位突出，能矿资源潜力较大。新时期重点：合理布局人类生产和生活空间，加快形成以青藏高原国家公园群为主体的自然保护地体系，增强国家生态安全屏障，支撑建设具有全球影响力的生态文明高地；加强沿边军民融合城镇建设，增强国土安全屏障；加强能源矿产资源勘查力度，建设国家重要战略资源储备基地。

4 政策建议

01 加强战略融合协同。建立健全重大战略统筹机制，促进不同区域和板块主体功能区之间无缝衔接和功能协调。积极完善现代化基础设施体系，强化区域和板块间互联互通，促进区域和城乡间基本公共服务衔接和统筹合作，强化战略融合协同的支撑体系。

02 突出分类指导。提高城市化地区人口和产业承载能力，优化经济结构和空间结构，引领全国高质量发展；增强农产品主产区综合生产能力，保障农产品供给安全；强化重点生态功能区保护和修复，创新生态产品价值实现机制，巩固生态安全格局；统筹能源安全、文化传承、边疆安全等空间安排，积极培育复合功能，构建特色突出、错位发展、互补互进的区域发展新格局。

03 强化功能与效率的牵引作用。实行差别化的区域政策，构建与区域主体功能相协调的差异化绩效考核指标体系和分类考核评价机制。积极推动土地、水等资源要素在区域间和城乡间有序配置和转移，建立健全资源要素和排污权、碳排放权等初始分配与交易制度，提高要素利用效率。

04   优化空间开发保护格局。依托内联外通的综合立体交通网骨干网络，加强城市群之间和城市群内部城市间的协调互动。以大江大河流域为重点，加强流域生态共治和产业协作，推动上下游地区协调发展。加强重点边境口岸建设力度，促进内循环和外循环无缝衔接。加强陆海统筹，构建陆海一体化的开发保护体系，形成全域国土空间规划一张图。

金凤君 中国科学院地理科学与资源研究所研究员

陈 卓 中国科学院地理科学与资源研究所助理研究员