古小东，赵旭佳，王业强

广东外语外贸大学科研部，广东外语外贸大学法学院，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海），中国社会科学院生态文明研究所理论研究室

摘要：在生态文明建设和海洋强国建设的背景下，如何构建流域海域环境协同治理机制，是一个具有重要理论价值和现实意义的问题。新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》把陆海统筹上升为海洋环境保护的基本原则之一，并在多个条款中对其明确细化，初步构建了流域海域协同治理的机制，具体体现为流域海域环境协同治理的多元主体机制、行政规制机制、市场化机制和科技支撑机制。为建设美丽海洋，应加强顶层设计，加快制定“海洋基本法”和“海岸带管理法”，并以行政法规或部门规章等形式细化相关制度，构建流域海域环境协同治理体系，推进海洋强国和美丽中国建设。

基金：国家社科基金项目（19BFX191）

关键词：陆海统筹；协同治理；海岸带管理；海洋环境保护法；生态文明

新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）于2023年10月24日由十四届全国人大常务委员会第六次会议表决通过，这是深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，有助于夯实海洋环境治理体系和治理能力现代化的法律基础，有助于推进美丽中国和海洋强国建设。《海洋环境保护法》的修改内容较多，在陆海统筹原则下构建流域海域环境协同治理机制是其一大亮点和创新。

陆海统筹的内涵与意义

陆海统筹的内涵

陆海统筹（Land-Sea Coordination）的概念及相关理论起源于国外20世纪90年代的“海陆一体化管理”理论。1996年，《中国海洋21世纪议程》首次提出“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划”。2011年，我国“十二五”规划纲要中正式提出“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略”。2017年，党的十九大报告中再次强调“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，并要求“实施流域环境和近岸海域综合治理”。陆海统筹要求运用系统学方法统筹规划陆地和海洋的开发布局。促进海陆一体化协调发展需要准确把握陆域—流域—河口—海域生态环境治理的整体性、系统性、联动性和协同性特征。陆海统筹的实质是在陆地和海洋两大自然系统之间建立资源利用、经济发展、环境保护、生态安全的综合协调关系和发展模式，是世界沿海各国或地区在制定和实施陆海发展战略中应当遵循的根本理念。

陆海统筹的意义

近年来，我国流域和近海海域的生态环境得到较大改善，但依然存在一些问题和瓶颈。海域污染约80%来自陆源，且大多是通过江河流入海洋。然而，流域与海域分属不同的生态系统，在地理、物理特性等方面存在显著差异，相关环境标准和制度也不同。但流域与海域密切相关，同属于整个地球系统。水污染和垃圾污染可以通过流域抵达海域；大气污染既可以直接沉降至海域，也可以沉降至流域后抵达海域。流域生态系统由陆域生态系统和水域生态系统构成，包括农田、森林、河流、湖泊、湿地、岸边滩涂等。以部门为基础的管理措施只关注生态系统的各个部分，缺乏相互之间的协调，效用有限[1]。海洋、淡水和陆地生态系统面临着越来越多的人为威胁，这些威胁因各领域之间的生态连通性而加剧。陆海统筹管理是一个可以帮助解决这种连通性带来的问题的框架[2]。基于生态系统的管理是治理陆地—海洋界面最主要的方法，是解决陆海相互作用的手段[3]。陆海相互作用形成的环境问题需要多层次的治理工具和多种创新政策的整合[4]。在生态文明建设和海洋强国建设的背景下，如何构建流域海域环境协同治理机制，成为一个具有重要理论价值和现实意义的问题。

流域海域环境协同治理机制的构建

习近平总书记指出，环境治理是系统工程，要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段[5]。理念是行动的先导，基本原则是相关活动应遵循的准则。《海洋环境保护法》明确规定海洋环境保护应当坚持“保护优先、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责”的原则，把陆海统筹的理念上升为海洋环境保护的原则之一，并在多个条款中对其明确细化，初步构建了流域海域协同治理机制，具体为流域海域环境协同治理的多元主体机制、行政规制机制、市场化机制和科技支撑机制等。

多元主体机制

生态环境具有整体性和系统性的特点，其治理和保护需要对各环境要素、各生态系统、各行政区域以及陆地海洋、地上地下、流域上中下游进行统筹。政府、企业和公众构成了环境保护中的“三元结构”，政府间又有央地关系、地方政府间的纵向/横向关系、政府内部各部门间的关系等，共同推动了多元主体共治的环境治理体系。

通过在全国全面实施“河长制”和“湖长制”，以及在部分地区推行“湾长制”和“滩长制”等举措，我国流域和海域环境质量总体得到改善。但受发展理念、地方保护主义、部门利益等影响，依然存在管理碎片化、相关主体间利益矛盾和利益冲突难以协调、陆海统筹协调机制待改进、央地关系待优化、相关利益主体参与方式较单一和参与程度低等问题。

基于“协同治理”（Collaborative Governance）、“科层制权威结构”（Hierarchical Authority Structure）、“多中心治理”“三元结构”“央地合作”“府际合作”等理论范式，解决上述问题需要协调央地之间、上下级地方政府之间、不同区域的同级政府之间、同一区域内的同等级政府部门之间、政府部门与企业或个人之间等多主体间的利益冲突，构建完善流域海域环境治理的统筹决策机制、执行协调机制、考核监督机制、信息沟通共享机制和资金技术援助机制，进而实现“上下”（纵向）、“左右”（横向）和“内外”治理主体的有效协同，“自上而下”“自下而上”“左右”“内外”形成合力、良性互动。

《海洋环境保护法》根据2018年国务院机构改革方案和“三定方案”规定，调整和明确各有关部门的职责分工，增加了海警机构等的职责；明确沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，并实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度。通过上述规定，进一步压实了相关部门和地方政府的责任。为了解决分部门、分行业管理，以及部门之间利益冲突、职能交叉重复和协调难的问题，《海洋环境保护法》规定了区域协作机制、跨区域协调机制、跨部门重大海洋环境保护工作协调机制和国家建立重大海上溢油应急处置部际联席会议制度。在海洋垃圾治理方面，规定生态环境、住房和城乡建设、发展改革等部门应当按照职责分工加强监督指导和保障；在海洋倾倒区的选划方面，规定生态环境主管部门应征求交通运输、渔业等部门和海警机构的意见，并向社会公告；在重要入海河流的生态流量管控指标方面，规定水行政主管部门确定指标，同时应当征求并研究生态环境、自然资源等部门的意见。《海洋环境保护法》明确了海洋环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划、海洋保护工作经费纳入政府预算、政府和相关部门有进行海洋环境保护宣传教育的义务，同时对排污信息公开等企业的义务，以及公众参与、公众监督检举等作出了规定，构建了政府、企业、公众等多元主体协同治理的机制。

行政规制机制

我国目前陆海空间规划之间、陆海环境标准之间、环境质量标准与污染物排放标准之间、污染物总量控制与环境容量控制之间、环境质量目标管理与排污许可制度之间、排污许可制度与环境影响评价制度之间存在衔接不足的问题。例如，陆海两个环境质量标准的关于氮、磷物质的项目指标和标准限值设置不同。《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）把地表水分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类和Ⅴ类；在Ⅱ类地表水标准中，“氨氮”指标限值为0.5mg/L，“总氮”（湖、库，以N计）指标限值为0.5mg/L，“总磷”（以P计）指标限值为0.1mg/L（湖、库为0.025mg/L）。《海水水质标准》（GB 3097—1997）把海水水质划分为第一类、第二类、第三类和第四类；第四类海水水质标准中，“无机氮”（以N计）指标限值为0.5mg/L，“活性磷酸盐”（以P计）指标限值为0.045mg/L。可见，以氮、磷物质的项目指标和标准限值来分析，属于良好等级的“主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等”的Ⅱ类地表水，却与属于最劣等级的“适用于海洋港口水域，海洋开发作业区”的第四类海水的指标相近。此外，不同流域之间和不同海域之间的环境容量、生态系统健康状况各不相同，需要进一步加强调查监测评估，进而分析评估环境问题的原因，为提升各流域海域环境治理方案的质量提供科学依据。

基于此，《海洋环境保护法》规定“国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度，加强规划、标准、监测等监督管理制度的衔接协调”，并明确了“全国海洋生态环境保护规划应当与全国国土空间规划相衔接”“生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”“国家和有关地方水污染物排放标准的制定，应当将海洋环境质量标准作为重要依据之一”“入海河口所在地县级以上地方人民政府及其有关部门按照河海联动的要求，制定实施河口生态修复和其他保护措施方案”“加强入海河流管理，协同推进入海河流污染防治，使入海河口的水质符合入海河口环境质量相关要求，加强入海总氮、总磷排放的管控，制定控制方案并组织实施”等内容。

《海洋环境保护法》第四章“陆源污染物污染防治”要求“建立健全近岸水体、入海排污口、排污管线、污染源全链条治理体系”，并对开放式沟（渠）向海洋排放污染物、入海河流污染防治、污水废水入海、农业面源污染防治、固体废物入海等制度作了修改完善。此外，其将原第五章“防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害”和原第六章“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”修改合并为第五章“工程建设项目污染防治”，统一海岸工程与海洋工程建设项目的海洋环境保护要求，进而推进海岸工程与海洋工程建设项目的一体化海洋环境保护。

在调查监测方面，《海洋环境保护法》主要规定了海洋生态环境质量监测，海洋资源调查，海洋生态预警监测，海洋辐射环境监测，养殖尾水监测，入海排污口监测，海洋垃圾监测，海洋生物多样性调查监测，水、沙、盐、潮滩、生物种群、河口形态的综合监测，以及船舶污染物、压载水和沉积物排放的监测。在评估方面，《海洋环境保护法》主要规定了海洋生态保护红线保护成效的评估、海洋环境质量标准的定期评估、海洋生物多样性的评估、海洋生态修复规划和修复成效的评估、海洋倾倒区使用状况的评估以及船舶载运污染危害性不明的货物事先评估。在上述调查监测评估的相关规定中，有的仅涉及海域系统，有的涉及流域、海域两大系统的协同治理（如入海排污口、养殖尾水、海洋垃圾、潮滩、河口等）。

市场化机制

资源环境政策工具中的市场化工具（Market-based Instruments，或称“经济激励”“胡萝卜”）主要有税收、金融、交易、补贴等，其与传统的“命令—控制式工具”（Command-and-Control Instruments，或称“环境规制”“行政规制”“法律工具”“大棒”）相比，具有成本较低、效率较高、灵活性较大、长效性较好等优势[6]。

《海洋环境保护法》在税费制度方面，规定了“直接向海洋排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照法律规定缴纳环境保护税”，以及“向海洋倾倒废弃物，应当按照国家有关规定缴纳倾倒费”；在金融制度方面，规定了“完善并实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”；在补偿制度方面，规定了“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”。此外，针对绿色航运问题，其规定国家倡导绿色低碳智能航运，鼓励船舶使用新能源或者清洁能源，推进船舶使用岸电，以及政府对使用清洁能源或者新能源动力船舶建造给予支持等。

但目前，我国资源环境价格机制未能充分反映市场供求和资源稀缺程度，未能充分体现生态价值；生态产品价值尚未得到普遍重视，生态产品的价值量化、定价与实现机制尚在建立中；绿色税收体系不健全；绿色金融供给相对不足且未实现精准对接；排污权交易制度尚不完善、二级市场活力不足，且与排污许可等相关制度衔接不畅；市场化和多元化的生态补偿机制尚不健全。此外，贯通流域和海域的环境经济政策的衔接机制有待进一步完善，如流域生态补偿仅适用于流域，海域生态补偿仅适用于海域，但没有适用于流域对海域进行生态补偿的机制[7]。

科技支撑机制

资源环境法律政策的一大特点是科学性。必须以资源科学、环境科学、生态学等为基础，实现经济社会发展与资源环境保护的协调可持续发展。污染治理以及农业、工业等产业的绿色化需要科学技术的支撑，信息化建设则有助于推进信息的互联互通共享和智慧监测治理。基于此，《海洋环境保护法》在总则中强调要鼓励和支持海洋环境保护科学技术研究、开发和应用，推进海洋环境保护信息化建设，提高海洋环境保护科学技术水平。

此外，《海洋环境保护法》在多个条款中强调了“科学技术”的重要性。例如，要求加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发，制定入海排污口技术规范，提高海洋环境质量标准的科学性，科学开展水生生物增殖放流，科学确定海水养殖规模和养殖密度。海岸建筑退缩线、海洋倾倒区、海水养殖禁养区、限养区和养殖区等应当科学划定；海洋动植物物种的引进、海洋生态修复规划的编制、入海排污口位置的选择、重要入海河流生态流量管控指标的确定等应当进行科学论证。

在“信息化智能化”支撑方面，《海洋环境保护法》规定了提高海洋环境监督管理科技化和信息化水平，相关部门和机构通过智能化的综合信息系统为海洋环境保护监督管理和信息共享提供服务，加强监测数据、执法信息等海洋环境管理信息共享，组织建设统一的、动态更新的、公开共享的入海排污口信息平台，开展排污口自动监测，倡导绿色低碳智能航运等内容。

展望与建议

《海洋环境保护法》确立了“陆海统筹”的基本原则，初步构建了流域海域环境协同治理机制，将有助于破解陆海衔接不足的困境和推进海洋生态环境保护工作。《海洋环境保护法》作为海洋领域环境保护的基本法，无法完全涵盖流域海域环境协同治理的相关制度。为建设“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和”的美丽海洋，尚需加强顶层设计，加快制定“海洋基本法”和“海岸带管理法”；以“山水林田湖草海”系统治理、“从山顶到海洋”“基于生态系统的综合管理”“基于自然的解决方案”等理念为指导，以行政法规或部门规章等形式，细化相关制度；构建完善流域海域环境协同治理体系，推进海洋强国和美丽中国建设。

加快制定“海洋基本法”

在立法宗旨上，《海洋环境保护法》增加了“维护国家海洋权益，建设海洋强国，推进生态文明建设，实现人与自然和谐共生”的规定，凸显出其立意高远。海洋治理具有多领域、多部门、跨度大、较分散等特征。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“有序推进海洋基本法立法”。

“海洋基本法”的性质定位是海洋政策纲要法。制定一部具有统领性、基础性、综合性的“海洋基本法”有助于完善海洋法律体系、理顺海洋管理体制和应对海洋治理的特殊性。其核心内容是提出建设安全海洋、活力海洋、智慧海洋、健康海洋和文明海洋的政策制度和实施路径，确立基于生态系统的综合管理和适应性管理原则，成立“国家海洋委员会”并构建多元共治机制，健全执法守法监督机制，进而为建设海洋强国、发展高质量海洋经济和推进海洋生态文明建设提供顶层设计和法治保障[8]。

加快制定“海岸带管理法”

海岸带是海陆相互作用的地带，拥有丰富的各类资源，是人口集聚区、经济发展的“黄金地带”。人类活动和资源危机给海岸带的生态环境带来严重影响，全球海岸带面临着人口增长、海岸污染、海岸侵蚀、渔业资源减少、生物多样性减少等危机。同时，海岸带生态系统结构复杂，环境脆弱，面临着使用布局不合理、开发利用强度高、生态环境污染压力大、“多龙闹海”等诸多问题和挑战，成为“警戒地带”。

“海岸带管理法”被称为“海岸地区宪法”。海岸带管理与陆海统筹的理念内涵具有极大的关联性，是海洋强国战略的重要内容。2018年11月18日印发的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求“推动陆海统筹发展”“推动海岸带管理立法”。综合性海岸管理（Integrated Coastal Zone Management,ICZM）被认为是最适合管理海岸地区、协调沿海开发利用活动、确保沿海和海洋区域永续发展的所有政策过程的集合管理工具，其考虑到了可持续发展的三大支柱，即社会公平、环境保护和经济发展，已经成为全世界公认的可持续发展的框架。“海岸带管理法”应确立陆海统筹、陆海并重的基于生态系统的海岸带综合管理模式，以海岸带管理体制、海岸带规划、海岸带保护、海岸带整治修复、海岸带利用、监督管理、法律责任等为主要内容进行设计，进而完善海岸带管理的决策机制、协调机制、参与机制、财税机制、金融机制、评价机制、预警机制和信息机制等制度，推进海岸带经济社会与生态环境的可持续发展[9]。

构建完善流域海域环境协同治理体系

多元主体机制。优化流域海域综合协调机制，设立“流域海域资源环境保护委员会”作为常设机构，下设“流域海域资源环境保护理事会”作为决策咨询机构，以及“流域海域资源环境保护执行委员会”作为执行机构。建立资金技术援助机制，即中央对达到一定质量改善目标的流域海域给予资金或技术援助机制，优化央地合作制度机制。鼓励签署流域内河流管理协议、海域内海洋环境协议、流域海域间环境协议，以及实施自愿性环境治理项目计划，优化府际合作制度机制。推行GEP（生态系统生产总值）与GDP双核算，完善绿色政绩考核机制，严格落实环境问责制和环境执法。完善环境信息交流和公开共享机制以及互联网监督平台建设，支持政府部门、社会组织、公众对流域海域环境进行监督，提高公众参与度。

行政规制机制。完善流域海域的空间规划、环境标准、排污量总量控制、排污许可证、环境影响评价、污染防治、生态保护、环境修复等制度。推进陆域海域空间规划的衔接，以及水环境质量标准的河湖衔接与河海衔接。健全排污量总量控制制度，对海域—流域—区域—排污源的总量实施分配分级，基于多目标决策计算分配各地的排污量。确立保护流域海域生态系统健康的目标，加强“非点源污染”和“点源污染”治理，推进流域—河口—近岸—海洋污染治理的联防联控，开展中小尺度的区域海洋治理，构建“从山顶到海洋”的协同治理体系。科学划分河口水体单元，摸清不同指标在河口区的衔接情况和响应规律，为制定相应的管理措施和生态资产核算、损害鉴定、生态补偿等多项水环境管理制度提供有效依据。开展流域海域环境风险源的调查监测评估，包括核泄漏、油气开发储运、危险化学品生产储运等。开展流域海域的微塑料、持久性有机污染物、抗生素等新型生态环境问题的调查监测评估。科学构建流域海域环境容量评估指标体系、流域海域资源环境承载能力评价体系、流域海域生态系统健康评价指标体系、陆源入海污染物总量控制绩效评估指标体系、流域海域水环境管理政策评估指标体系等评估评价指标体系。基于适应性管理原则，持续跟踪评估。以评估结果作为科学决策的依据，反馈和优化相关的环境治理法律政策。

市场化机制。习近平总书记指出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题。加快形成绿色发展方式，是解决污染问题的根本之策[5]。完善流域和海域水环境容量资源、湿地资源的资产有偿使用管理制度，包括价值评估、统计核算、价格形成机制等，构建流域和海域生态环境资源价格的衔接制度；从流域和海域两大系统协同着手，建立流域和海域生态补偿权责与定价体系，构建流域和海域综合统筹生态补偿制度；完善流域和海域环境绿色消费机制，构建流域和海域主要生态产品绿色定价机制，培育绿色消费需求，健全绿色采购与绿色消费体系；发展蓝色海洋金融，支持海洋环境治理和生态修复以及海洋产业绿色化发展；深化绿色金融发展，加大绿色信贷、绿色债券、环境污染责任保险、排污权交易、环境基金运用于流域和海域保护治理的广度与深度。

科技支撑机制。构建陆域海域环境治理的科技支撑机制，以科技促进产业绿色化，推进流域海域环境治理。加大对流域海域生态环境治理和生态修复的科技投入，提升生态系统服务功能和价值。通过历史资料收集、社会经济统计、水文调查、生态调查、环境监测、遥感等手段，对不同流域海域的环境容量、资源环境承载力、生物多样性、生态系统健康状况进行调查监测评估，建立数据库，摸清家底，为精准施策提供科学依据。构建陆域—流域—海域污染源多级监测和评价分析系统，建立重点海域统一的污染源清单和数据库，掌握陆源入海和海域直接排放的污染物总量以及污染源、海域水质变化等数据，为科学制定污染物总量控制方案提供决策参考。利用地理信息系统、卫星遥感技术、物联网、大数据、人工智能等技术支撑，完善建设全覆盖、立体化、高精度的流域海域生态环境智慧监视监测、模拟仿真与预警系统，流域灾害监测预警系统，海洋灾害监测预警系统，实现数字化监视监测和智能化预警。建立健全海洋环境与海洋灾害远程视频会商系统，建成多级入海河口及直排口在线监控系统，开展智慧执法，实施智慧治理。

参考文献

[1]古小东.基于生态系统的流域立法：我国水资源环境保护困境之制度纾解[J].青海社会科学, 2018(5):56-63.

[2]REUTER K E, JUHN D, GRANTHAM H S. Integrated land-sea management:Recommendations for planning, implementation and management[J]. Environmental Conservation, 2016,43(2):181-198.

[3]PITTMAN J, ARMITAGE D. Governance across the land-sea interface:A systematic review[J]. Environmental Science&Policy, 2016, 64:9-17.

[4]SCHLÜTER A, VAN ASSCHE K, HORNIDGE A K, et al. Land-sea interactions and coastal development:An evolutionary governance perspective[J]. Marine Policy, 2020, 112:103801.

[5]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京:外文出版社,2020.

[6]古小东.绿色可持续金融法律政策研究[M].北京:人民出版社,2022.

[7]梅宏,陈佩彤,陈克亮.流域—海域生态补偿制度研究[J].环境保护, 2019, 47(2):47-53.

[8]古小东.我国《海洋基本法》的性质定位与制度路径[J].学术研究, 2022(7):60-66.

[9]古小东,范敏宜.陆海统筹背景下海岸带管理立法研究[M].北京:科学出版社, 2023.