新时代中国开发区的新方向

杨开忠，张召堂

中国社会科学院习近平生态文明思想研究中心，中国社会科学院生态文明研究所，中国社会科学院国家未来城市实验室，中国社会科学院大学应用经济学院，中国区域科学协会，中国外商投资企业协会，中国外商投资企业协会开发区工作委员会

关键词：中国开发区

作者简介：杨开忠，张召堂

开发区要在实现经济高质量发展中起支撑引领的火车头作用，必须遵循新的空间经济逻辑，深入推动五个互为一体的转变。

40年来，开发区在我国改革、开放、发展中，充分发挥了增长极作用，是中国经济奇迹的根据地。

进入新时代，开发区贯彻落实新发展理念，深入推动质量变革、效率变革、动力变革，全力打造现代化经济体系。毫无疑问，开发区正在且将继续发挥经济高质量发展的火车头作用。然而，怎样才能更好地发挥好这种火车头作用？

从竞争优势发展来看，高质量发展就是创新驱动发展，从高速增长向高质量发展转变就是从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变，从以劳动、资源、大规模标准化生产为基础的传统产业体系和经济体系向以知识、创新为基础的现代化产业体系和经济体系转变，从出口导向型经济发展向内外需协调驱动的开放型经济转变，从强调“请进来”向“请进来”和“走出去”相协调的经济转变。开发区要在推动这一系列转变、实现高质量发展中起支撑引领的火车头作用，必须遵循新的空间经济逻辑，深入推动五个互为一体的转变。

1. 从传统产业集聚区向现代化产业集聚区转变

我国现代化产业体系建设面临新一轮全球科技革命和产业革命、国内消费迭代升级、“一带一路”建设以及竞争中立与制度创新的重大机遇与挑战。集聚指向是非农产业的重要性质。相对于以劳动、资源、大规模标准化生产为基础的传统产业，以知识、创新为基础的现代化产业的集聚指向性更加强烈，因而，集聚是现代化产业发展必由之路。

开发区具有相对优越的现代化产业可利用要素供给、产品需求、产业配套、市场组织、在地文化以及政府政策条件，是新兴产业、高科技产业、现代服务业等现代化产业空间集聚的必然要求，必须适应这种要求，积极因势利导，促进产业腾笼换鸟，加快从传统产业向现代化产业集聚区、从全球生产链中低端向高端转变的进程。

2. 从产业园区向创新园区转变

在一个多区位体系中，产业和创新活动的空间分布可能是分离的也可能聚集的。那么，事实上到底是怎样的呢？

20世纪90年代中期以来，国内外学者做了大量实证研究。研究结果表明，这种关系取决于产业性质。具体来讲就是以劳动、资源和大规模标准化生产为基础的传统产业，二者是分离的，而以知识、创新为基础的现代化产业，二者是集聚的。

作为创新驱动发展的火车头，开发区产业发展重点无疑要进一步从以传统产业转向现代化产业，而要发展现代化产业就必须集聚创新活动，培育创新主体、投入创新资源，推动创新交流与合作，着力创建和融入地方、区域、国家和全球创新网络，成为府产学研用良性互动的创新园区。因此，从传统的产业园区向府产学研用良性互动的创新园区转变，是新时代开发区高质量发展的重要逻辑和方向。

3. 从蓝领工人集聚高地向人才集聚高地转变

怎样发展和集聚创新活动？资金投入、制度创新固然是重要的，但国内外研究表明，关键在人才。

由于人才掌握创造性资本，因而，人才在哪儿，创新就在哪儿，以知识、创新为基础的产业就在哪里。例如，美国著名学者理查德·佛罗里达（Richard Florida）对美国高科技城市调查发现，这些高科技城市不是先有高科技产业，而是先有创造性人才。这与传统产业的逻辑相反。这就是著名的“创意资本理论”。

正因为如此，习近平总书记强调创新驱动本质上是人才驱动。因此，新时代开发区能否成为创新园区关键在于能否有效吸引、留住、利用人才；为吸引、留住和有效利用人才，要正确处理好招商引资与招才引智的关系，把招才引智放在优先位置上来，要正确处理好园区自身、所在城市区域、国家和全球人才发展关系，积极融入和创建地方、城市、区域、国家、全球人才网络，努力使开发区成为人才发展高地。

4. 从生产导向向地方生活品质驱动转变

长期以来，开发区建设一直强调生产导向，几乎工作都放在发展生产功能上，包括劳动者生产功能上，忽视或轻视生活。这在低收入，甚至中低收入发展阶段是带有客观规律性的。然而，进入新时代，随着从中高收入社会向高收入社会迈进，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡、不充分的矛盾。这一方面要求纠正开发区长期以来“重生产、轻生活”的倾向，着力补生活短板，也就是：面向开发区人员美好生活需要，提供数量充足、多样性丰富、质量良好的可利用不可贸易生活品，即地方品质，包括丰富多样的个人消费服务，优质美好的教育、医疗卫生、文化等公共服务，良好建筑和生态环境以及敏捷的交通、数字控制设备等基础设施；另一方面，进一步提升开发区劳动生产率和水平，确保人民美好生活需要能够不断转化有支付能力的、现实的有效需求。而要进一步提升开发区劳动生产率或竞争力，就必须实施人才驱动、创新驱动发展，建设现代化产业体系。人才具有更高的生产率和收入水平，需求层次更高，对满足各个需求层次的供给质量要求更高，因而，更加偏好地方品质。

因此，以生活为导向，提升开发区地方品质也是集聚人才、创新发展的需要。要统筹生产、生活、生态，统筹营商环境和生活环境，推进开放的开发区职住融合、产城融合，站在都市圈整体高度谋划布局发展开发区个人消费服务、公共服务以及敏捷性基础结构建设，积极参与消费城市和通勤都市圈建设，形成以开发区为中心的美好生活圈。在这个过程中，该利用外部都市圈供给就利用外部都市圈的，该开发区内部提供的就内部提供。

5. 从政府派出机构向法人机构转变

从治理结构来看，迄今为止，我国开发区基本上是政府派出机构。这种模式尽管之前是合适的也是必要的，但是，进入新时代，其局限性和不适应性日益暴露出来。这集中表现在：

一是从政府与市场关系来看，随着全国开放统一竞争有序的市场体系建立健全、“放管服”改革深化，特别竞争中立原则的逐步适用，开发区发展日益全面依赖于自身“第一自然”“第二自然”的市场力量，而非政府力量。

二是以知识、创新为基础的竞争优势是高度可变的，因而开发区之间的竞争、开发区与外部地域的竞争变得越来越拉锯式，今天你行，明天我胜。为适应这种快速变化的、拉锯式竞争，开发区需要有更大的自主权，以获取更大的自适应性。

三是竞争性加剧需要对开发区管理者提出了更高的专业化、职业化要求。法人治理有利于适用竞争中立原则，有利于增强开发区自适应性，有利于开发区管理者专业化、职业化，提高开发区管理水平和竞争力，是开发区改革的新趋势、新方向。因此，要总结前海、固安等开发区改革经验，加快推进开发区从政府派出机构向法人治理结构转变。