肖金成

中国国土经济学会

关键词：城乡融合；乡村振兴

作者简介：肖金成,中国国土经济学会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长

乡镇政府在我们国家是基层政权，因为下属村委会是自治组织，不是一级政府。我们总是说：上面千条线，下面一根针。谁是针？我认为乡镇政府就是针，这个针的软硬可以体现出我们政权管理的强弱。针应该是硬的，线应该是软的。如果针是软的，恐怕缝衣服也缝不了，线也穿不进来。

一、建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系

国家历来很重视“三农”问题，每年的一号文件都是讲“三农问题”。乡村振兴上升为国家战略，意味着全党全国要重视乡村的发展。如何实现乡村振兴呢？这是区域经济研究不可回避的问题。因为区域经济既包括城市经济，也包括农村经济。如果单纯研究城市经济就不叫区域经济学了，就叫城市经济学。区域经济学既研究城市经济，也研究农村经济，加起来才叫区域经济。“三农问题”解决的路径在哪里？措施在哪里？手段在哪里？就是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

大家知道我们国家有大城市，有中等城市，有小城市，都是城市，小城镇算不算在内？小城镇应是城市体系的重要组成部分。小城镇最接近农村，它周围都是农村，因此小城镇是农村地区的中心。我们说大城市应该带头促进城乡融合，事实上都市圈里的小城镇和农村都是比较发达的。但很多农村不在大都市的周围，它远离大都市，带动农村发展就要靠小城镇。

小城镇对解决“三农问题”很重要。所以说城乡融合，要考虑小城镇和农村如何融合。建立一个什么样的体制机制，国家应该给一个什么样的政策？下面几点应予以重视。

一是加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。我国很重视规划编制，每一个城市不管是大城市、中等城市、小城市都要编制规划。小城镇有没有规划？建制镇有没有规划？有的有，有的没有，多数没有。

实施乡村振兴战略，首先要给建制镇编一个规划。要考虑未来二三十年这个建制镇里的小城镇如何发展？产业如何发展？人口如何聚集？周边农村的农民能不能到小城镇来？未来的农民是不是要进小城镇呢？城市居民能不能到小城镇来居住呢？我认为都是需要考虑的问题。现在在政策上是逐步放开的。农民可以进入城市，当然也可以进入小城镇。以什么样的身份进来呢？农民工可以在城镇工作，也可以在城镇生活居住，而且身份是可以改变的。农民能不能改变身份？城里人能不能到乡下去？现在政策还没有放开，未来一定会放开的，城乡融合就是交流，所以城乡融合不是表面上说一说，而是要看内涵，这就是农村人可以进城，城市人可以下乡，政策一定要改变。

我们现在有城市规划，有城镇规划，现在要编制城乡规划，一定要把农村规划进去，把城市如何带动农村考虑清楚。一号文件是这样讲的，强化县城空间规划和各类专项规划引导约束作用，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和乡村治理，推动规划管理全覆盖。据了解，未来在市、县要编制空间规划，空间规划既要包括城市、城镇，还要覆盖整个农村。这个全域的规划要考虑城市未来有多大，农村有多少，城镇有几个，城镇人口未来能够增加多少。在一个县域制定规划，就是把县城、城镇、农村三个点放到一起，县城和城镇的边界要画出来。

二、分类有序、因地制宜建设小城镇和特色小镇

对具备条件的村庄，要加快推进基础设施建设和公共服务向农村延伸。中央一号文件对有条件的乡镇进行了分类，并提出了新的类型，新的类型就是特色小镇。

因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇。小城镇不是建制镇，建制镇也不是小城镇。建制镇是我们国家基层行政区，建制镇政府所在地一般是一个小城镇，有第二、第三产业，有基础设施，有的还有规划，这是城市的标准。小城镇是农村之首，是农村经济的中心。十九大报告里面是这样讲的：促进大中小城市和小城镇协调发展。在国外没有城市和城镇之分，中国有城市和城镇的区分。小城镇本质上就是城市性质，应摆在城市序列，大家不要以为镇很小，跟城市没有关系，实质上就是城市，只不过是规模比较小的城市。既然城镇也是城市，就要有城市的样子。就要实行城市体制，而不是实行农村体制；就要编制发展规划，就要建设必要的基础设施。农村要建设生态宜居的美丽乡村，要更有特色。实际上把农村建设成为美丽乡村，既是农村人的追求，也是城市人的向往，要通过乡村振兴，把农村建得更美丽丽。。

推动农业转移人口就近城镇化。如果附近的小城镇有了产业，有就业岗位，农民就不至于远离自己的家乡，就可以在小城镇就业，在小城镇就业也是城镇化。国家统计局统计城镇人口的时候，在城镇就业居住的人口是被统计进去的。关键是城镇里有没有产业，能不能增加工业岗位。

三、城乡融合的路径

一是实现城乡一体化。把城市和农村完全割裂开来，很显然是不合理的。未来，应将“二元”户籍制度要变成“一元”户籍制度，没有城市和农村之分。我认为上海比较超前，把农村、城市户籍的界限抹掉了，都是上海户籍。二元的土地制度也要改变，城乡土地所有权制度并轨。过去农村集体用地要转成国有土地，非常麻烦，以后不需要了，符合规划直接用，城市用地和农村用地实现一体化、交通设施建设一体化、社会保障一体化和公共服务的一体化。公共服务包括教育、医疗，很多都是政府要干的，不能分城市和农村，对城市提供了各项服务，也要对农村提供同样的服务。这就是我讲的城乡融合。但“化”是一个过程，不是说今天一搞，明天就化了，要逐步解决这些问题，实现城乡一体化，这就是城乡融合的本质。

二是促进资本下乡，投资农业、发展农业。通过城市资本下乡，就能够把传统农业转变成现代农业。没有城市资本，现代农业很难发展，也很难实现农业现代化。现在很多地方，对城市资本下乡有很多顾虑。如果把农村土地归大堆儿，但是不搞农业而搞别的，比如说搞房地产等等，所以这个担心不是没有道理的。等，所以这个担心不是没有道理的如果说城市资本只圈地不搞农业，也是不能允许的。解决办法就是通过空间规划实行土地用途管制，防止耕地非农化和非粮化。

三是规划建设小城镇。小城镇是建制镇的中心，小城镇服务设施要健全，镇长是建制镇的镇长，但是要把小城镇建设好，连小城镇都没有建设好，建别的也很难。小城镇要为农民居住创造条件，因此小城镇应是开放型的，一定不是封闭型的。很多乡改镇就是变一个名称，换一块牌子，体制上、本质上都没有变。昨天叫乡，今天叫镇，意义不大。乡改镇的意义在于小城镇是城市性质，城市的体制应该是开放的，不是封闭的。

四是规划建设特色小镇。一个建制镇可以有多个特色小镇，但是特色小镇一定是有条件的。首先特色小镇要有特色产业，没有特色产业不能叫做特色小镇，不是说建设得很漂亮就是特色小镇。真正的特色小镇要有产业，有了产业才有就业，有了就业人口才能集聚，人口集聚才能带来经济的繁荣。你搞一大批房子卖掉，买房子的人没有时间住，没有人就没有消费，没有消费产业就发展不了，就只是一堆房子而已。现在沿海地区搞了很多海景房，你发现有多少人住？买得起的人不去住，周边的农民买不起。所以，要避免特色小镇房地产化或者产业空心化。

国家发改委关于特色小镇的指导意见里面提出来，特色小镇要做到：产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活。聚就是人口集聚，新就是体制要创新，小就是形态小。搞创新，一定要实行新的体制，新的体制核心就是开放，而不是封闭。