最近，很多嗅觉敏锐的媒体捕捉到上海官方新年贺词中一个关键信息：2024年全市生产总值有望突破5万亿元。

确实，2023年上海GDP已达4.7万亿，参考今年前三季度4.7%的增速，2024年迈向5万亿，应该是水到渠成的事。

在如今特殊的经济环境背景下，上海其实也遭遇了一系列问题，能取得如此成绩，十分不易。

因此，如果想知道上海为何能逆势前行，未来又将有怎样的发展，就不能不关注撑起上海经济半边天的浦东。

某种程度上讲，浦东强则上海强。2023年，浦东GDP是1.67万亿，在上海16区中遥遥领先。这意味着，浦东新区以全市1/5的土地面积，1/4的常住人口，创造了上海1/3（35.4%）的经济体量。此外，浦东还创造了上海大约40%的战略性新兴产业产值、50%的金融业增加值和60%的外贸进出口总额。

2024年，根据浦东新区发布的信息显示，浦东今年地区生产总值预计增长6%左右，基本与往年持平。

如果单独拎出来计算，浦东这个体量可在全国城市里排第12名，位居天津和宁波之间；如果是以县域来算的话，浦东是毫无争议地“巨无霸”。

浦东为何强？

我们知道，上海有“五大中心”定位 ——国际经济、金融、航运、贸易和科技创新中心。而浦东，是唯一集聚了这5大中心定位的强区，其重要性不言而喻。比如上海作为国家重要的金融中心定位，上海证券交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所、中国国际黄金交易中心均坐落于浦东陆家嘴。

全球500强企业有340多家在陆家嘴成立机构，115家跨国公司在此设立地区总部；国内40%以上的外资法人银行、90％以上的外资私募机构和90％以上的外资资管机构也都落地于这里。

2023年，陆家嘴地区的GDP就达到5000亿，几乎是上海的十分之一。

除了金融中心，上海还是重要的航运中心，浦东也是其主要区域。浦东拥有洋山深水港、临港、外高桥等航运码头，其中浦东港口集装箱吞吐量就达到4200万标准箱，占全市比重90%左右。此外，浦东还集聚了航运全产业链企业1.1万家，形成了完整的航运产业生态。

还有成立十多年的上海浦东自贸区，早已成为国际贸易的高地，不仅在入驻企业数量上实现了显著增长，而且在贸易和投资总额上也由小范围的“试验区”逐渐发展成为“规模区”。

浦东新区之强，不仅在于金融、航运与贸易，更在于科创引领下的先进制造业。上海近年来布局的大模型、人形机器人、宽禁带半导体、生物制造、元宇宙、大飞机、大型邮轮、商业航天等10个重点产业链大部分都落户了浦东，为上海成为全球科创中心提供了坚实基础。

围绕产业联动，浦东也建设完成了陆家嘴、张江、金桥、外高桥等国家级的四大产业开发区，实现了整个浦东的基础骨架和板块升级。

值得一提的是，和上海很多区只有一、两个核心地区不同，浦东是全面开花，群雄并起。陆家嘴金融服务区、外高桥保税区、花木副中心、金桥国际社区、张江科创、前滩商务区、临港自贸区、川沙国际旅游度假区……

可以说，如果把浦东单独视为一个城市的话，这些城市热点足以媲美大多数二、三线城市。更重要的是，也是因为这些核心区域生活服务完善，浦东还承担了上海新增人口的“流量池”任务。

2023年，浦东新区常住人口达到581万，占上海全市的约23%。这意味着，上海两千多万人口中，每五个常住人口，就有一位是生活在浦东。

浦东新区为什么能成为中国经济第一城区？

估计很多人都会说，因为政策支持呗。没错，但更直接的原因是，上海曾经的“五个倒数第一”。1980年，上海《解放日报》头版发表了一篇题为《十个第一和五个倒数第一说明了什么？》的文章。内容直面上海的五个倒数第一的现实困境：当时，上海市区平均每平方公里有4.1万人，城市人口密度之大，为全国之“最”；“每人拥有道路仅1.57平方米，绿化面积仅0.47平方米（像一张《解放日报》那么大），建筑之密，厂房之挤，道路之狭，绿化之少，均为我国大城市之“最”；市区人均居住面积为4.3平方米（包括棚户、简屋、阁楼在内），4平方米以下的缺房，占全市户数50%左右，缺房户比重之大，为全国大城市之“最”。同时，由于三废污染严重，上海市区癌症发病率之高为全国城市之“最”。

上海的经济发展，更是无法与沿海特区城市相比。根据国家统计局的数据：1980年到1990年，广东GDP增长了5.24倍，上海只增加了1.5倍。深圳特区同期的增长，则达到了惊人的62.5倍。改革开放初期的上海未能入列经济特区，原因也很简单：上海需要承担国家1/6的税收（占全国总税收的1/3），根本没有财力进行自我发展，国家也不容其有任何闪失。

那时的浦东在上海人眼里，交通不便，设施落后的“特大号”农村。所以，才有了那句著名的：“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”。也是因为基础设施建设实在太差，上海当时规划城市空间拓展时，首选并非浦东。

根据资料记载，上海市当时考虑的是北上、南下、西移、东进（即开发浦东）四套方案，浦东完全是陪衬方案。1986年，国务院批复《上海市城市总体规划方案》中，却正式提出了开发浦东构想。但因为种种原因，浦东开发又搁置了四年。

直到1990年4月，上海正式得到经济特区相关政策后，酝酿多年的浦东开发开放才正式拉开帷幕。随即，陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区和外高桥保税区挂牌成立。1992年，张江高科技园区也挂牌成立。

伴随浦东经济的“四大金刚”出现，浦东也逐渐形成了功能定位各异的产业经济板块，同时也因相继实行的多项新政策，成为了全国经济发展的“试验田”。陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大开发区，随后不仅围绕产业和居住环境成为浦东的中心板块，也共同构成了后来中国(上海)自由贸易试验区的重要组成部分。

2021年，浦东新区在开发30周年之际，又获得了“现代化建设引领区”称号，在新时代再次被委以重任。相比之前获得“先行示范区”的深圳，重在复制、推广成熟的发展经验，有“引领”任务的浦东，则是强调可辐射、带动更多区域进行发展。

上海发展一大问题，就是浦东独大，其他各区进展缓慢。

长三角一体化中，上海无疑是“领头羊”。

可在上海市，浦东也始终是以“领头大哥”的姿态出现。只是这个“大哥”跑得实在太快，后面的“小弟”有些跟不上。

纵观上海各区GDP排行榜不难发现，这些年几乎就是一个体型硕大的“哥哥”（浦东），领着一群“小弟弟”。

彼此差异之大，以至于在中国城区经济总量20强中，上海只有浦东新区入围；相比之下，北京有5个城区入围、深圳有4个城区入、广州有3个城区入围。

除了浦东，16个区经济发展也相差悬殊。2023年，只有黄浦区和闵行经济总量突破3000亿元；像虹口、金山、崇明三区，在全国区县排名，更是掉出百名开外。

当然，这里说的“弱”是相对的。这些区比浦东是弱，但比普通区县级，那还是强不少。

显然，利用浦东优势资源去带动和提升其他区域的经济发展，已成上海市的当务之急。

不过，从规划来看，浦东依然是上海发展的重中之重。对于上海来说，浦东既然是“现代化建设引领区”，就只能进不能退。而且，浦东经济不断发展，既是上海经济的“压舱石”，更是其他区域可借鉴和嫁接的最好蓝本。浦东新区快速发展的最大优势之一便是土地资源多，且开发成本相比寸土寸金的浦西要低很多。

在其三十多年的发展过程中，许多规划都是从零起步，没有掣肘的原住民拆迁问题，可以用更为科学和现代的眼光来进行设计，并在高水平开发上作出更多探索。

比如2024年4月公布的《东方枢纽及周边地区专项规划》草案，意味着浦东将继续向四周扩展，总面积达到510平方公里。要知道，整个浦东新区约1210平方公里，东方枢纽区域面积就占了近一半。整个规划围绕东方枢纽中心区，形成“一心两轴、双环四翼、九组团”开放、棋盘式的总体空间格局。

可以理解为，上海将西边的虹桥商务区直接搬到了浦东，但面积更大。建成后，不仅有全新的交通枢纽中心，还有全新的城市副中心与地区中心规划建设，形成能级更高的增长区域。根据规划，到2035年，东方枢纽常住人口将达到百万人。不仅如此，东方枢纽规划中，还把浦东高能级的张江和川沙这两大城市副中心划了进来，并通过多条快速通道与浦东各大板块实现串联。

东方枢纽尚在规划建设，但浦东前滩，已成为最近几年崛起最快的一个板块。前滩位于浦东三林区域，是浦东继陆家嘴开发之后的一个新的开发区域。这是浦东利用前滩地区的自然资源和地理优势，通过前置配套，用了不到十年时间便打造出的一个现代化、宜居宜业的新城区案例。除了汇集了产业、公园、教育等国际化资源，因为汇集了9个不同规模和风格的商业综合体，前滩如今也成为上海最成功的商业板块。

浦东也在2024年宣布，至2035年，浦东将新增“世博-前滩城市主中心”，新增张江、金桥、川沙3个城市副中心，形成全覆盖的地区中心和社区中心。

前滩的成功，其实也是浦东总结了早年发展脉络后发现，只有前置布局商业消费和服务，才能让产城联动的区域板块焕发活力。如果没能完成生活消费等配套的同步，即便产业布局都已经完成，但依然会阻碍板块发展的脚步。

比如令无数上海人吐槽的临港新片区，规划打造为上海新的经济功能区。临港位于浦东最南部，早期规划是把大半个奉贤划入囊中，又把浦东国际机场南部区域，以及洋山深水港等划入，面积达到873平方公里。这是什么概念，不妨对比一下，上海外环内的面积也只有620平方公里，可见临港在上海长远规划的重要性。可惜的是，虽然临港如今大部分基建都已完成，也有特斯拉等世界级企业入驻，可就是因为距离市区太远，配套不完善，加之交通不便，让居住在这里的人们怨声载道。

事实上，上海市也早就注意到这个问题。之前提到的东方枢纽中的交通枢纽建设也相当部分就是针对临港片区的，届时将形成东方枢纽-临港片区之间的紧密联动。

可以预见，未来的浦东，随着空间拓展，产城联动等一系列发展，无论经济还是功能定位都会越来越强。

这也让人好奇：浦东，可以复制么？

浦东新区的出现有其特殊的历史背景，承担的责任也更大。虽然浦东新区并无“特区”之名，但无论是政策还是定位均不亚于经济特区。用某些重要人士的话来说，“新区新区，不叫特区，不特而特，特中有特，比特区还特”。

浦东新区的成就固然令人羡慕，但一些关键因素决定了其难以被复制。比如作为上海的滨海沿江地区，浦东拥有便利的交通条件和广阔的经济腹地，这种优势也是浦东优于其他城市，甚至上海其他区的基础。

虽然，浦东也是通过很多特殊政策优势逐步发展起来，但背靠的是上海原本就深厚的经济基础和丰富的资源。这种得天独厚的背景，也是其他城市和区县根本不具备的。同时，以陆家嘴、金桥、外高桥、张江四个产业区发展为蓝图，浦东才逐渐细分出32个特色产业园，并通过不断完善产业链，实现降本增效、提质增速。

正是有了如此高质量的产业基础，上海两大“国家队”级别的先进制造业产业集群，集成电路集群与生物医药集群，都坐落于浦东。还有掌握了14nm工艺、被寄望于挑战台积电的中芯国际总部、拥有自主知识产权的国产大飞机C919的中国商飞总部、创新药领域崭露头角的上海医药、复星医药均位于浦东。

浦东，也成为上海，乃至全国最有可能在全球科创产业领域与对手“掰手腕”的重要存在。不仅如此，从特斯拉、通用电气、高通等众多外资企业，到宝武钢铁、交通银行、中远海运等央企总部，也都云集浦东，成为制造业中的“硬核浦东”。这些，都可以说是浦东凭借特殊的城市背景和政策获取的资源，难以被复制。

从另一个角度来说，浦东还是有很多值得其他城市借鉴的经验。比如浦东四大功能区开发，不是盲目“摊大饼”，而是以园区为尺度，聚零为整，精心培育产业与创新生态。每个功能区紧跟产业风潮，始终坚持各自定位，陆家嘴主打金融、金桥专注汽车与通信、外高桥主攻贸易、张江聚焦集成电路与生物医药等。这种始终如一的产业专注，使得产业园区不断实现精细化，转型升级也更为方便。比如张江高科，就是最早的集成电路入局到机器人产业，又围绕生物医药产业，打造高端医疗机器人为产业，成为了国家级机器人产业基地和发展高地。

对于其他城市而言，浦东最重要的参考价值就是学习其管理和规划的“颗粒度”，主动前置各种服务配套，并将产业联动升级为产城联动，从而打造出更具活力的经济增长点。

相信未来的浦东，一定还有更多想象空间，将给更多城市发展带来参考。

 经观政研院2025-01-21

江苏省农业农村厅调研组：探索宜居宜业和美乡村片区建设有效路径

党的二十届三中全会提出，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。省委十四届八次全会提出，更加注重统筹推动新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。推进宜居宜业和美乡村片区建设，是江苏妥善解决城乡发展不平衡、不充分问题的有效抓手，也是加快推进乡村全面振兴的创新实践。2024年，江苏出台《宜居宜业和美乡村片区建设指导意见》，明确将39个片区培育与3000个宜居宜业和美乡村建设一并推进，省级财政三年计划投入89亿元予以专项支持。为探索宜居宜业和美乡村片区建设的有效路径，江苏省农业农村厅调研组赴无锡、苏州、南通、淮安、扬州、宿迁等地开展实地调研，通过与镇村干部、基层群众、经营主体等交流，对片区建设有了更深的思考。

多维划分，把握片区建设不同类型

通过实地调研和对比分析，我们从行政区域、空间形态、产业发展、自然资源等多个维度，将片区划分为不同类型。

行政区域维度：创新跨区域高效联动发展机制。各地坚持因地制宜，建强组织体系，打破县、镇、村行政边界，高效整合资源，形成三种类型的片区。一是县域内整体统筹。大部分片区以县域为载体，跨部分乡镇或全县域实现抱团发展与连片建设。宜兴全域开展省级宜南山区、市级太湖渎区、县级平原圩区三个片区建设，南京市江宁区构建四大片区、五条示范带、十个聚落的“4510”发展体系。二是跨县域协同发展。淮安白马湖片区、苏州阳澄湖片区、镇江茅山老区片区等6个片区跨2—3个区县推动生态协同共治、设施共建共享、产业联动协同、区域品牌共创，实现更大范围配置资源。三是整市域推进片区建设。苏州将全市901个行政村全部纳入50个乡村振兴片区，连片探索投、建、管、运一体化路径。

空间形态维度：保留原汁原味的“蘇乡”地貌特征。根据空间布局和风貌特征差异，将片区划分为团块状集群式和条链状廊道式两种。一是团块状集群式片区。集群式是片区规划布局的主要形式，占比达56%。姜堰溱湖湾片区以溱湖国家湿地公园为核心，拓展覆盖溱潼镇等3个镇街、约80平方公里，构建“资源—产业—人群—人居—空间—运营”发展系统，形成五大主题区域，实现错位发展、共建共兴。二是条链状廊道式片区。立足区位交通发展优势，不少片区采取廊道式布局。盐都S125片区沿S125省道东西向分布，跨度约32公里，串联起田园、村落和景区，自东向西打造“工业园—村落—田园—湖荡湿地”的多样景观。

产业发展维度：发挥产业发展的支撑引领作用。立足产业基础，整合资源、延伸链条，依托一二三产不同优势，形成特色片区。一是一产主导型。将保障“米袋子”“菜篮子”作为核心，突出“鱼米之乡”特色。东台G344片区、惠山江南桃花源片区发展特色农业、现代农业，东台西瓜、阳山水蜜桃等入选全国农业品牌精品培育计划。二是二产引领型。擦亮二产“金字招牌”，推动农民就地就近就业。昆山澄淀片区建立农业龙头企业矩阵，加大国家级、省级龙头企业培育力度，引领农民合作社、家庭农场标准化生产。三是三产融合型。挖掘优秀传统文化，推动农文旅融合发展。锡山锡东片区、海门张謇故里片区、宿城黄河故道北部片区重在彰显吴文化、江淮文化、楚汉文化，通过以文化人、成风化俗，推动片区农文旅融合发展。

自然资源维度：融合山水资源特色发展优势。得益于坐山、向湖、沿江海等不同资源禀赋，相关片区可分为三类。一是“坐山”型。溧阳南山片区以南山丘陵地貌为依托，通过1号公路串联全域绿道系统，呈现山谷、竹海、湖畔、村庄交相辉映的地域风貌。二是“向湖”型。吴江环长漾片区毗邻太湖，片区内湖荡、圩田相互交织，形成蓝绿交织、生态多样、农业多元的动人景象。三是“沿江海”型。赣榆海州湾片区、邗江片区分别临近黄海、大运河水域，水网密布、水系丰富，村庄沿水而建，构成“碧水绕村”的水乡景致。

补足短板，关注片区建设重点难点

从各地实践看，片区建设有利于打破行政壁垒，优化区域空间布局，推动镇村功能互补、以强带弱、协同发展；有利于促进城乡公共基础设施互联互通、公共服务均衡均等，缩小城乡差距；有利于完善乡村社会治理，增强农民群众获得感幸福感。各地对片区建设高度重视，一些片区已初具形态，但在建设过程中仍有一些困难困惑需要重点关注。

关注城乡融合发展。城乡融合发展是打破城乡二元结构、实现全民共同富裕的关键抓手，与乡村建设相辅相成、相融相长。当前，各片区在乡村建设领域的平均投入比例已达67.7%，亟须从城乡融合发展视角谋划推动建设，围绕城乡要素双向流动、农村公共产品均衡供给、农民生活观念重塑等方面，推动乡村高质高效建设。

关注人口流动趋势。苏南片区乡村基础设施、公共服务建设水平较高，每个片区常住人口平均在9.2万人，比户籍人口多1.5万人。而苏中、苏北每个片区分别平均净流出1.29万、1.68万人，农村空心化、人口老龄化问题较为突出。应更加注重人口的规划和引导，确保乡村建设积聚人气、留住乡愁。

关注乡村产业发展。产业兴旺是片区建设和乡村可持续发展的基础。不少片区注重统筹谋划，推动产业特色化、差异化发展，超半数片区村均集体经营性收入在165万元以上。但也有个别片区存在产业浅度融合以及同质化、低端化竞争现象，未能有效激发片区产业和经济优势。

关注协同推进机制。虽然85%的片区选择在同一县域内发展，但仍要打破镇域行政边界，促进多部门、多领域协同参与。宿迁市宿城区、宿豫区成立了“千万工程”办公室，抽调相关部门人员组建工作专班，取得较好的效果。但也有地区统筹力量不够，开展工作面临掣肘，无法真正发挥协同作用。亟须抓紧完善工作机制，着力在跨区域协调、资金筹措、用地保障、技术支持等方面提供保障。

厘清关系，跑出片区建设“加速度”

推进宜居宜业和美乡村片区建设，是推进农业农村现代化、促进城乡融合发展的重要抓手。根据调研了解的情况，在持续推进片区高水平建设中，需要处理好以下四方面关系。

坚持系统思维，处理好单村建设和整体提升的关系。片区建设是和美乡村建设的升级，应统筹规划、依规而建、有序推进。筑牢点位基础。可借鉴苏州先分类推进特色精品、特色康居、特色宜居三类乡村建设，再全域规划推进片区建设的做法，将关注点和建设重点放到规划发展村庄上，因地制宜、分类推进，为后续串点成线、连线成片奠定基础。梯次组团建设。可借鉴泰州、南通、宿迁等地实施不同层级片区梯次培育的做法，先行开展镇村小组团建设，在小范围内推进基础设施互联互通、公共配套共建共享、特色产业协同发展，梯次推进片区建设。持续提质扩面。当前，片区覆盖行政村仅占全省1.5万个行政村总量的5%，即使到2025年底，首批片区预计建成宜居宜业和美乡村635个，也仅占全省的4%。应以片区为基础，持续扩大片区建设覆盖面和辐射面。

坚持问题导向，处理好尽力而为和量力而行的关系。片区建设需尊重乡村实际，兼顾守正与创新、速度与质量、发展与安全。完善片区规划。按照城乡融合发展的要求，把片区发展规划纳入城乡发展规划统筹谋划，加强片区规划和镇村布局规划、实用性村庄规划等衔接，科学研判城乡格局和村庄人口变化态势，完善和优化规划村庄、非规划村庄的布局和数量，有序引导农村人口适度集聚居住。保护自然肌理。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，在促进人与自然和谐共生中有序开发农业多元功能，挖掘农村多元价值。坚持建管并重，按照“先建机制、后建工程”的要求，将运营前置、长效管护思维贯穿片区建设全过程。深化农村改革。借鉴淮安将公共空间治理作为片区建设“先手棋”等做法，把片区建设与改革发展紧密结合，支持片区在农村承包地“三权分置”、新型集体经济发展、农民住房盘活利用、农村公共空间治理等方面开展集成改革。

坚持守正创新，处理好财政“输血”和片区“造血”的关系。片区建设需多措并举拓宽资金筹措渠道，提高资金使用效率，从而助力片区可持续发展。加强资金统筹整合。统筹集聚“三农”领域各条线、各渠道财政资金项目，推动资金投向最重要的方向、最关键的领域，不搞“运动式”“作秀式”建设。在严格控制政府债务、不新增基层隐性债务的前提下，探索“国有企业+金融资金+社会资本”的多元投入机制，为片区建设注入更多金融“活水”。推动产业协同发展。依托片区乡土资源和产业发展基础，推进特色农产品、“土特产”等品牌建设，进行标准化、规模化生产，推动农产品加工提档升级和产销贯通。因地制宜打造乡村休闲旅游农业精品线路，避免餐饮、民宿等扎堆式经营、同质化竞争。拓展富民增收渠道。将市场运营理念贯穿片区规划建设全过程，通过成立强村公司、引入专业运营团队等方式，促进村集体和运营组织联动。优化片区就业创业环境和公共服务供给，培育乡村规划师、运营师、创意村长等“新农人”队伍，带动农民实现就地就近就业。

坚持人民至上，处理好政府主导和农民参与的关系。片区建设应厘清党委政府、村级组织和农民参与片区建设的责任和边界，推动形成合力。发挥政府主导力量。依靠各级党委政府的行政推动力量，为片区建设提供稳定的制度环境和必要的资金资源，引导社会组织、市场组织协同政府完成乡村建设和乡村治理任务，协调解决片区建设过程中的难点、堵点问题。提升镇村主动效能。加强政策宣传，采取适当的激励措施，调动镇村参与片区建设的积极性和主动性。选优配强农村基层党组织领导班子，发挥基层党组织引导和党员先锋模范作用，带领广大农民参与片区建设。突出农民主体作用。通过健全基础设施、完善公共服务等方式，让农民群众在片区建设中可感可及、得到实惠。畅通沟通表达渠道，激发村组参与片区项目谋划、实施、运维管护的积极性和主动性。挖掘利用好片区共同的文化元素、民俗风情，增强农民群众的精神寄托，提高片区建设的向心力、凝聚力。