摘要：以小农户家庭经营为主的农业发展现实是我国推进农业现代化的基本面。我国农业发展的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，我国农业进入全面转型升级和全面推进农业现代化发展新的战略阶段。农业支持保护政策亟须从增产导向型转变为质效和竞争力导向型，形成以农业增效、农民增收、农村增绿和保障农产品质量安全为核心目标，以镇为基本单元的跨行政村小农户就近就地产业链式协作发展的新格局，培育和发展农业新质生产力。

基金：安徽省社会科学创新发展研究委托课题“农业现代化的安徽实践研究”（2022WT002） ； 安徽省社会科学院2023重点学科建设项目（AHSSKYZDXK2023-01） ； 安徽省哲学社会科学规划重大项目“长三角高质量一体化发展的机遇和优势研究”（AHSKZ2019D01）

关键词：大国小农；根基性产业；正外部性；农业现代化；农业新质生产力；政策体系优化

作者简介：孔令刚（1964—），男，安徽合肥人，二级研究员，安徽省人民政府参事，研究方向：区域经济，产业经济。

收稿日期：2024-02-18

农业作为基础产业承载着诸如粮食安全、社会稳定、文化传承以及生态安全等重要功能。农业的充分发展是促进国民经济增长的基础前提[1]，没有农业现代化就没有经济社会的全面现代化。中国农业正处于农业生产结构转型、非农就业人口增加但不稳定和人口自然增长减缓三大历史性变迁的交汇期[2]，处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，也已步入由传统农业向现代农业跨越的关键时期[3]。基于“大国小农”国情，全面提高农业综合生产能力和全要素生产率是推进农业现代化最迫切的任务。建立与完善推进农业现代化发展的新型农业支持保护政策体系[4]、推动现代化转型后的小农模式成为我国农业发展的代表形式[5]、以有为政府更好地促进有效市场，亟待作出体系性优化。

一、文献综述

“大国小农”是我国长期存在的基本国情农情，如何推进现代农业与实现农业现代化需要在理论上深化研究[6]。现有研究在“大国小农”如何实现农业现代化方面积累了较为丰富的成果。

其一，关于小农户地位的研究。

美国农业物理学教授富兰克林·H·金在研究中国、朝鲜和日本农业发展模式后认为，东亚民族主要依靠小块土地和少量产品来维生。东亚三国的农业很久以前就已经能够支撑起如此高度密集的人口，并持续发展至今，这个势头还将继续保持下去[7]。国内学者近20年关于小农特征与地位的研究学说，代表性的有“过密化小农”“社会化小农”“组织化小农”“中国式小农”等。作为一个拥有5 000年农耕文明的大国，小农经济以家庭为经营单位，是乡村社会秩序赖以维系的经济基础[8]。小规模经营是我国农业生产的主体形态，小农户在我国长期存在是客观现象，“大国小农”的基本国情在相当长的时期内不会发生根本改变，农户农业和“老人农业”占比极大[9]。

其二，关于“小农”现代转化与农业现代化的研究。

根据有效分工合作原则，把各个社会主体有机地联合起来，发挥各自和整体系统的优势，通过发展家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、经营性农业服务组织等新型经营主体，使农业经营向专业化、规模化、集约化方向发展[10]。

其三，关于支持小农现代化转型政策取向的研究。

小农户依旧保持着旺盛的生命力，要通过完善社会化服务将小农户组织起来，同时，政府要动员、整合资源，将政府、市场和社会力量有效整合，基本形成耕种收靠社会化服务、日常田间管理靠小农户的经营模式，解决好一家一户办不了或办不好的事情，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

二、“大国小农”国情与农业现代化

在新时代，我们推进农业现代化，一方面，在理论逻辑上需要进一步厘清传统农业、现代农业和农业现代化等概念；另一方面，在实践逻辑上要认识到培育适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务组织，对推进“大国小农”实现农业现代化、夯实农业强国基础具有现实意义。

（一）“大国小农”的国情特点

小规模家庭经营是我国农业的本源性制度。小农户以家庭经营为特征，开展农业生产活动并以此维持家庭生活。根据第三次全国国土调查数据，虽然外出务工农村劳动力超过2.8亿，土地流转比例超过1/3，但我国仍有2.07亿户农户，小农户数量占农业经营主体的98%以上。耕地分布细碎化特征明显，经营面积在10亩以下的农户占比达到85.2%[11]。总体上仍有71.4%的耕地由小农户经营，小农户从业人员占农业从业人员的90%。因此，主要农产品仍然主要由小农户为主体的农业经营者提供，小农经济的基本格局没有发生根本变化。近年来，我国农业发展面临两方面的挑战：对外，我国农业大而不强，结构性矛盾突出，全球竞争力明显薄弱；对内，我国如何补齐农业短板、强化弱项，进而实现农业现代化。对农业自身发展来讲，不同区域的经济及科技水平的差异也使农业经济发展存在着较大的不同，这就需要调动社会各方面的力量共同为农业发展提供助力[12]。实现农业现代化，既要学习国外农业发展的先进经验，又要准确把握我国农业发展的自身特点，构建紧密型利益联结机制，让小农户有意愿有能力加入农业强国建设队伍，走出一条适合我国国情的现代农业发展道路[13]。

（二）推进农业现代化要立足于“大国小农”的现实基础

“大国小农”是我国传统农业的现实基础，是小农经济时代利用畜力机具（畜力、手工工具、铁器等），建立在经验基础上的农业经营方式，可以说是“农业1.0”，其特点是以一家一户为单元的小规模农业生产。我国传统农业在发展过程中形成了鲜明的特点：一是尊重自然、顺应自然，合理利用自然，走可持续发展的精耕细作之路；二是种植业为养殖业提供饲料来源，养殖业为种植业提供有机肥料，农业种植业与养殖业相辅相成，相互促进；三是形成了蕴含科学道理的耕作模式，包括积肥造肥、合理轮作、合理用肥、深耕细锄、间作套种以及建设农田水利、增加灌溉面积等重要措施[14]。中国传统农业存在发展方式粗放、生产经营规模小、组织化程度低、技术装备水平低、农业生态系统功效低等问题，实现“大国小农”的农业现代化需要深入研究。

（三）“大国小农”的发展方向是现代农业

现代农业是继传统农业、机械化农业、信息化农业之后农业发展的高级阶段，是在融合体力和畜力劳动为特征的“农业1.0”、机械化为特征的“农业2.0”、信息化为特征的“农业3.0”基础上，以现代管理技术和人工智能技术装备广泛应用为标志的智慧农业，是“农业4.0”[15]。

现代农业的发展方向是产业化。根据发达经济体发展的经验、中国的具体国情以及现实的经济环境，现代农业的发展既要提升产业竞争力，又要包容家庭农户，不排斥小农户的存在，还要发挥小农户精耕细作和合理分工的经营优势。现代农业基本特征体现在农业的绿色化、优质化、特色化和品牌化等方面[16]。为实现现代农业，一要构建市场化、融合化、高级化的现代农业产业体系；二要构建科技化、机械化、绿色化的现代农业生产体系；三要构建集约化、社会化、组织化的现代农业经营体系。

三、在新站位上提升对农业价值及农业现代化重要性的认识

农业是国民经济的基础，是关系国计民生的大事，农产品是人类生存与发展最重要的物质基础。农业现代化不仅是现代化的基础支撑，更关系到现代化的质量成色，要在新方位上夯实农业发展基础，提高农业现代化对全面建设社会主义现代化国家重要性的认识，在新站位上提升对农业的社会价值认同。

（一）充分认识农业作为保障国家粮食安全根基性产业的重要性

农业是保障粮食安全和重要农产品供给的根基性产业。粮食安全、食品安全和食物主权是粮食的三大国家安全功能，粮食安全是国家安全的重要基础。当前，国际环境正在发生深刻而复杂的变化，国际粮食市场不确定性增加；国内粮食生产也存在突出的结构性矛盾，粮食安全保障面临许多新情况、新问题与新挑战。

小农生产在传承农耕文明、稳定农业生产、解决农民就业增收、促进农村社会和谐等方面都具有不可替代的作用。因此，应抓好粮食生产，稳定粮食和重要农产品产量，夯实农业保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的基础：一是保护好耕地。提高基本农田的区位稳定程度、落地到户程度和小农户信息化程度，建立耕地质量建设与管护的长效机制，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，对管护及合理利用基本农田给予财政补贴，以耕地整治和农田水利建设为重点，确保耕地质量与主要水利设施永续利用，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。二是提升农业技术装备水平。强化“大国小农”背景下生产方式与农业社会化服务的现代化，完善现代农业产业技术体系建设，加快技术攻关，突破制约生物育种等重大关键技术难题，加强粮食生产关键技术创新和集成推广，提高粮食生产重点薄弱环节的机械化水平[17]。三是调整农业产业结构。农业生产以粮食生产为核心，应保障农民特别是广大小农户从事粮食生产的积极性，处理好粮食安全与发展高附加值农产品关系，保证基本的粮食种植面积。四是丰富政策工具。加大政策实施力度，充分调动地方政府和广大小农户重农抓粮的积极性[18]。

（二）充分认识农业向全社会提供巨大正外部性的价值

农业除了保障食物供给外，还具有蕴含物种多样性、文化教育与文化传承、生态环境与生态涵养、农民生活方式、生命价值与种族延续、社会保障与社会稳定等多重功能，随着农业现代化的不断推进，这些功能变得越来越重要。因此，农业不仅是农民的生产经营活动，其多重功能还向社会提供了巨大的正外部性[19]。我们要充分认识农业内涵的价值，拓展农业的多重功能，提升农业的发展层次，增强社会对农业价值的认同。从中国式现代化目标层面来看，农业在经济社会中承担着保障高水平的粮食安全、满足对农产品消费升级的需要、支持农民增收和缩小城乡收入差距、提升农村社会活力、促进农村生态环境改善等重要功能；从农业产业的吸引力层面来看，推进农业现代化需要立足于由大量小农户转型而来的新型职业农民，把就业岗位尽可能留给农民，创造稳定的就业创业空间。把涉农第二、第三产业尽可能留在农村，提升农业生产标准化、规模化、集约化水平，延长产业链、提升价值链、打通供应链，把增值收益部分尽可能多地分给农民，培育农业品牌，全面提升农业质量效益和竞争力，将农业培育成为有奔头的产业，在新站位上提升社会对农业价值的认同。

（三）充分认识农业现代化对全面现代化发挥重要支撑作用的意义

在现代化发展过程中，农业在国内生产总值中占比下降，但与农业关联的第二、第三产业不断拓展、体量不断增大，农业基础性战略性作用更加凸显。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，2023年第一产业增加值占国内生产总值的比重为7.1%，而如果按农业全产业链口径统计，2023年全国农业及相关产业增加值占国内生产总值的比重达到18.01%。因此，全面建设社会主义现代化国家，迫切需要实现农业现代化，畅通城乡要素流动和经济循环，激活农业农村潜在的投资需求和消费动能，为拉动经济增长助力，进一步拓展国家发展的战略新空间[20]。

四、“大国小农”如何实现农业现代化

作为农业经济基本单元的小农户经营模式具有合理分工、精耕细作等诸多优势，也是传统农耕文明的重要载体[21]。在小农生产的基础上实现农业现代化是建设农业强国必须考虑的重大问题。

（一）立足于“大国小农”国情推进农业现代化

农业现代化是从传统农业向现代农业转化、农业产业不断升级优化、农业集约化水平和产业竞争力不断提升的过程[22]，包括农业技术现代化和农业经营组织形式现代化。实现农业现代化必须推动农业发展方式转型。一是在发展模式上，建立农业投入品负面清单管理制度，加快绿色农业发展模式创新，促进传统农业绿色化改造和绿色转型，其核心是采用现代科学技术和经营管理方法，发展智慧农业、“农业+工业”和“农业+文化”，推动传统农业向现代农业转变；二是在生产方式上，提高全要素生产率，增强农业国际竞争力，使农业真正成为具有较高经济效益和市场竞争力的产业。

我国农业正处在传统农业向现代化农业过渡阶段。目前，我国农业现代化仍建立在小规模经营基础之上[23]。应在正视小农户所蕴含的生产力合理性的基础上，对小农户进行社会化、组织化、科技化、市场化改造[24]，在有效链接农业经营主体和现代农业元素基础上培育农业新质生产力，推动小农模式成为农业新质生产力的代表形式，把小农户生产方式现代化、社会组织现代化及农业综合服务现代化作为推进农业现代化和农业强国建设的基础支撑。

（二）促进小农户融入现代农业发展轨道

加快小农户与国家农业发展目标的对接、小农户与现代农业的有机衔接以及小农户与新型农业经营主体的链接等，促进小农户融入现代农业发展轨道[25]。一是继续发扬小农精耕细作传统，发挥其稳定社会、提供就业机会、发展特色种植养殖业、传承农耕文明及建设美丽乡村等特殊作用。激发小农户的积极性、主动性、创造性，使小农户成为发展现代农业的积极力量和有效参与者；培育核心农户和职业农民，促进传统小农户向现代小农户转变，让小农户共享农业强国建设成果，实现小农户与现代农业发展有机衔接，走“劳动密集型+技术密集型”的农业现代化路线。二是引导传统农业家庭经营走向分工经济。加强农业生产性服务平台建设，通过经营方式转型，扩展农业经营中迂回交易、分工深化的空间，鼓励农户参与社会分工。如在农业生产环节，引入整地、育苗、栽插、病虫害防治、收割等专业化服务；在农业经营环节，引入代耕代种、联耕联种、土地托管、经理人代营等专业化服务。鼓励小农户使用现代技术和现代装备，按照现代农业方式从事生产经营，与互联网实现有效对接发展订单农业。

五、“大国小农”背景下的农业现代化目标与支农政策体系优化

农业现代化目标包括保障粮食安全、农民持续增收、农业可持续发展和农业高质量发展等农业发展多元目标[26]。围绕农业现代化目标，支持农业发展的政策体系也需要相应优化。

（一）我国“大国小农”农业现代化目标

1. 确保粮食安全和农产品有效供给

保障粮食安全是农业支持政策的首要目标。粮食是大国重器，粮食生产是农业的重中之重。推动农业生产健康稳定增长，保证农产品质量和安全，为人们提供优质健康的食物，是农业发展的底线目标。历史和现实都表明，必须牢牢掌握粮食安全的主动权，坚持谷物基本自给、口粮绝对安全的基本方针，必须毫不放松抓好粮食生产，实现粮食年产量稳定在6亿吨以上的目标。通过政策引导，强化粮食安全的责任意识和目标考核，确保以粮食安全为核心的主要农产品有效供给，为国民经济健康可持续发展提供坚实保障；建立中央与地方之间的纵向转移支付机制和粮食主产区与主销区之间的横向转移支付机制，加大中央财政对粮食主产区的补偿力度和农业基础设施建设的支持力度，推动粮食等重要农产品品牌建设和产品效益的协调统一，夯实粮食主产区持续发展的基础；设立粮食生产补贴基金，依据粮食主产区粮食调出量，把主销区粮食补贴资金转移到粮食主产区的农民手中，缩小主产区与主销区农民收入差距。

2. 全面提升农业综合竞争力，推动农业经济转型，保障农产品多元化需求

财政支农的重点和方向需要从单纯数量增长向数量、质量并重转变，提高农业国际竞争力。一是鼓励选用科学合理的方式来推动农业经济转型，发展现代农业；二是扶持具有国际竞争优势的优质农产品生产，优化农业产业结构和产品结构，在生产、加工、仓储物流等全产业链协同布局上为小农户提供高水平服务，鼓励小农户抱团发展紧缺和绿色优质农产品，保障城乡居民对农产品的多元化需求。

3. 更加突出农民增收目标

发展现代高效农业、农产品加工业和农村新兴服务业，为农民持续稳定增收提供坚实的农村产业支撑，进一步增加农民经营性收入，加大财政支农力度，完善农民培训体系，增加对小农户的“人力资本”投资，提升农业从业者的身份认同感，使农民在共享发展中有更多获得感；延伸农业产业链，引入新技术、新业态，释放农业多重功能，发展现代农产品加工业，培育休闲农业与互联网农业等多种农业产业形态，构建一二三产业融合的现代产业体系，促进农民充分就业，提高农业综合效益，让普通小农户参与全产业链价值链利益分配；培育新型农业经营主体，尤其是抓好家庭农场和农民合作社，发展链接小农户的多种类型产业联合体，提升小农户参与农业现代化建设的身份认同与价值实现预期。

（二）优化农业支持保护政策体系

1. 建立以绿色生态为导向的农业支持体系

优先建立农业绿色发展支持体系，构建以绿色生态为导向的符合世贸规则的财政支农政策体系，提高“绿箱”政策支持覆盖面，优化“黄箱”政策支持结构，提高财政支农效果[27]。制定实施推动农业休养生息的财政支农政策，以农业发展和环境要求相匹配的绿色发展为目标，推进农业生产过程的绿色化、生态化、清洁化。把先进的科学技术融入农业绿色发展，完善绿色发展管控体系，加大对绿色发展的扶持[28]。采用现代技术手段，推广传统保护性耕作土壤改良方法，坚持休耕轮作，提升耕地质量；优化水资源空间格局，推进水土流失治理；开展重金属污染耕地修复技术培训、调整农作物种植结构，实施传统秸秆腐熟还田与生物有机肥相结合的技术，推进土壤有机质恢复和提升，加快农业资源循环利用，实现农业绿色发展。

2. 推进农业现代化支农政策导向从增产转向提质

把增量公共资源优先向农业和农村倾斜。公共财政投入要优先保障农业发展，这在新时期依然必须要坚持[29]。政策支持导向要从增产转向提质，建立补贴发放与绿色发展责任挂钩机制和以绿色生态为导向的农业补贴制度[30]，支持发展优势特色农产品品牌和标准化订单生产。我国农业发展的主要矛盾已经由过去的总量不足转变为结构性矛盾，因此，随着农业发展主要矛盾的变化，国家支农政策也需要及时转型[27]。我国农业支持政策应更多地在一般公共服务、资源环境保护等方面加大力度，充分发挥市场机制的作用，从增产导向型向质效导向型和竞争力导向型转变，以提高农业可持续发展能力和市场竞争能力[31]。

3. 健全适合“大国小农”特点的农业金融支持体系

农村普惠金融要注重降低农村居民获取信贷资源的门槛，通过缩小城乡收入差距促进涉农金融产品创新[32]。普惠金融要重点支持新型农业经营主体和小农户相融相促发展，提升小农户金融服务可得性和质量。优化面向小农户的农业保险服务体系，扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围，发展地方优势特色农产品保险。

4. 推动农业布局优化

在全国层面，中央财政要以推动农业生产向特色农产品优势区聚集为突破口，建设重要农产品生产保护区和粮食生产功能区。强化以信息技术为核心的网络化、智能化、精细化、组织化应用，提升农业生产效率、拓展农业增值空间。在区域层面，要沿纬度开展农业时空布局的优化与调整，在区域结构、产业结构等方面探索适宜的发展方向，根据资源禀赋和产业基础，突出区域、企业和产品特色，推动农业产业链、供应链、价值链重构升级。在县域层面，重点支持基于资源禀赋的特色和优势产业体系建设，建立合适的生产组织形式与经营体系，形成县域优势农产品的集群布局与区域专业化。基于“大国小农”国情，稳步扩大有长期务农意愿的小农户规模，鼓励小农户跨行政村就地进行产业链式协同发展，建立一批产业多元化发展的农业强镇。吸引青年农民在农业领域施展才华，培育一批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的农户式家庭农场[33]。

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