摘要：水权制度是推动水资源市场化配置和高效利用的重要基础，我国已有水权制度体系主要基于北方干旱地区实践建立，对南方丰水流域问题的关注度和针对性不足。文章从我国水权制度建设进程和演化特征入手，基于南北方流域的水资源特征差异，探讨南方丰水流域水权制度建设的时代意义、世界价值和面临的突出矛盾，重新梳理其理论逻辑和水权制度建设目标，对促进我国水资源优化配置和流域经济高质量发展具有重要意义。

基金：国家社会科学基金重大项目“长江上游水权制度建设综合调查与政策优化研究”(19ZDA065) ； 四川省科技厅软科学项目“长江上游灌区水权制度建设研究”(2021JDR0309)

关键词：南方流域；水权制度；理论逻辑

引言

水权制度是统筹推进水资源市场化配置、水环境综合治理、水生态保护修复面临的最基础制度，南方流域水资源量和江河湖库规模均是北方的数十倍，跨行政区特征突出，从而水权类型和优先序更复杂，水权配置难度更大，同时水权交易和节水潜力也更广。现阶段，我国水权制度建设实践主要以北方流域为主，相关水权制度建设理论逻辑也以北方地区缺水流域展开，对南方丰水流域的理论研究和政策逻辑关注不足，且已有研究多从模糊产权(李家才，2017；赵丽娟，2014)[1-2]、产业水权(阮荣平等，2016)[3]、水流产权(王冠军等，2017；张富刚等，2019)[4-5]等视角展开。也有学者关注到南方流域水权制度建设的现实问题，例如蔡尚途(2017)认为南方地区开展水权交易的迫切性不高，但局部地区缺水问题凸显，应当运用水权交易手段从制度、技术、经济等多个层面探寻解决之道[6]。田贵良(2017)认为水权意识薄弱、稀缺性价值难以发挥、总量控制压力较小、法律法规不完善是我国南方地区水权制度改革的主要障碍[7]。

总体来看，已有研究对丰水地区水权制度建设理论逻辑和现实意义关注仍然不足。南方流域水资源相对丰富，但时空分布不均问题突出，在丰水背景下开展水权制度建设，解决局部和潜在的水资源配置问题，仍然面临一定理论困境和制度盲区，亟需从制度针对性和有效性视角出发梳理南方流域水权制度建设理论逻辑。新时代新征程，水资源“三条红线”管理的制度刚性约束增强(1),流域水资源“指标”稀缺性突出，加快推进南方流域水权制度建设，必将成为促进我国流域生态保护和经济高质量发展的关键所在。

一、我国水权制度相关政策演进的基本历程和区域特征

自黄河“八七分水”至今，我国围绕水权制度建设出台了数十条政策文件，代表着水权制度建设的细化法理依据。1993年8月，国务院颁布《取水许可证制度实施办法》(中华人民共和国国务院令第119号),我国开始推动全国性的水权制度建设，到2016年4月，水利部印发《水权交易管理暂行办法》(水政法[2016]156号),水权制度框架基本定型；再到2022年8月，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》(水资管[2022]333号),水权制度建设的系统性特征和时代性价值更加突出，各项政策举措的核心内容逐渐丰富，实施范围也逐渐拓展。详见表1。

我国水权制度演进历程是从北方地区的黄河、西北内陆河等流域逐渐推广至全国，建设逻辑重点从缺水流域治理逐渐转向提升水资源配置效率，核心内容是从水量分配拓展至水权实现的各个环节及利益方面。按最终生效的范围可划分为全国性制度和区域性制度两条线索，两条线索下，制度演进过程互有联系也各有特点。

全国性制度建设演进历程呈现两个特点。一是政策指向从规范水权内涵到建立制度框架再到具体操作管理办法，从水量管理走向取水权、用水权和管水权的配置，其制度核心在于对取水权的分配和管控，对其他环节则进行指导和建议。二是区域逻辑体现为自下而上的制度形成过程，即相关政策主要从缺水地区多轮次探索和实践中得出，从二层次的水权分配和再分配走向分配、交易、收储、保障、计量、监管多环节系统化推进的一揽子改革，其政策举措呈现细化、深化的趋势。

区域性制度演进历程也相应呈现两个特点(2)。一是政策指向从水量分配到水权转让再到水生态空间管理，涉水的资源权利逐渐成为水权框架范围的规范对象，水权内涵和制度框架正在不断拓展。二是北方地区特别黄河流域制度探索一直走在全国前列，引领全国水权制度建设方向和基本逻辑，探索相关制度内容。现实中，全国性水权制度方案实际也大多来源于北方黄河流域实践，对解决缺水地区水资源配置问题有着较高的针对性和制度效率。

表1我国水权改革实践探索与制度建设逻辑概览

可见，我国水权制度建设探索存在一定的区域性偏向，虽然2014年全国水权试点工作启动，南方部分地区展开了区域性水权制度实践，但基于北方经验的水权改革思路和模式在南方难以适用，试点工作进展缓慢、困难重重。这一困难在实际考察中非常突出。根据对珠江、长江等典型南方流域水权制度建设的调研还发现：由黄河流域的经验上升为我国水权制度核心内容的“农业节水转为工业水权”的做法和政策在珠三角就推行困难，南方流域社会普遍缺乏对农业用水的管控意识，因为珠三角是丰水区域，而且用水计量特别是农业用水计量监测能力严重不足，如果说黄河水权的显性特征是500多亿方水全部“关”在水库中分配的“库区水权”的话，长江、珠江等南方流域水权的显性特征则更表现为自然河流的“流域水权”特征。南方流域水权的多元性也比北方更加复杂，尽管长江有1万亿方水，但这1万亿方水还包括占绝大比例的航运水权。长江流域水资源量是黄河的20倍，水权及其交易模式的多样性和复杂性远超黄河，尤其是黄河因南水北调中线和东线输入200亿方水，相当于增加了黄河自身可分配水量340亿方的60%,使得黄河水权交易和利益调整更多体现为增量改革和帕累托改进，这也是南方流域相对缺乏的政策机遇，长江、珠江等南方流域只能通过自身改革创新来推进政策调整。

二、南方流域水权制度建设的时代意义和世界价值

现阶段，“三条红线”管理成为我国水资源配置的核心制度和基本框架，南方流域水资源配置格局发生巨大变化，加之流域经济快速发展涉水问题日益突出，南方流域水资源配置的刚性约束趋紧，水权制度建设的时代意义和世界价值凸显。

1.三大时代意义

筑实后“三条红线”时代的全国水资源配置策略轴心。2013年1月，国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,全国水资源配置进入制度约束时代，用水总量控制指标成为各地区发展必须考量的前置因素，南方流域丰水优势已然被显著压缩。对比南北地区水资源总量和用水总量控制指标情况也可以发现，从水资源总量看，近20年来南方年度水资源量均超过北方地区的4倍，差距在3倍以上，最大时则超过5倍。从用水总量控制指标看，2015年南方可用水资源量指标合计3773.75亿方、2020年合计3997.42亿方、2030年合计4094.04亿方，分别是北方地区的1.46、1.48、1.41倍，制度约束下水资源“南多北少”对用水总量的影响差异已大幅缩小(3)。2020年“三条红线”考核指标进入新一轮考核周期和调整窗口，用水总量控制指标的刚性约束进一步加强，用水效率、水功能区纳污等红线控制水平也进一步提升。后“三条红线”时代全国水资源配置格局可望基于制度约束展开，围绕用水时序配置推进南方流域水权制度建设，进而与北方地区水权制度建设联动，进一步筑牢夯实全国水资源配置策略轴心。

完善全球气候变革下的我国流域水环境综合治理框架。我国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，气候极端性特征明显，中高纬度的北方地区可能持续呈现出降水增加的趋势，而较低纬度的南方地区可能呈现降水量下降的趋势，“北湿南干”可能成为我国未来一段时间内面临的新的气候现象。在我国南方地区经济发展和人口集中趋势不断加速背景下，降水量减少可能导致流域水生态环境进一步恶化，水质性缺水、工程性缺水问题进一步突出，流域综合治理难度进一步加大。建立科学合理的水权制度从而推进水资源利用高效、公平和可持续，成为气候变化下我国推进流域水环境综合治理面临的重要现实问题。

推动形成流域人民走向共同富裕的资源制度方案。流域是联系我国各大板块的重要纽带，是我国区域战略布局的现实载体，更是我国经济人口高度集中的关键区域。流域水权制度建设是推动水资源要素横向流动区域协同发展的制度方案，是促进流域生态保护和经济高质量发展的可行方案，更是流域人民共享发展成果实现共同富裕的有效举措。随着我国水权制度建设逐渐深化、细化、广化，西北地区广大农户已经普遍拥有定量水权，成为其辛勤劳动的心理依靠和致富增收的重要保障；南水北调中线工程向华北地区输送大量优质水源，为华北平原居民改善生活质量创造条件；东北地区流域治理和水权分配，使得松辽流域经济发展焕发新生，水权制度建设已然成为北方流域富民强省的重要手段。南方流域水资源量大、质优、用途广泛，加快推进水权制度建设，可望进一步推进水权成为基本发展权的重要组成部分，从而助力流域经济高质量发展，促进流域人民走向共同富裕。

2.两项世界价值

推动构建以水资源为纽带的人类命运共同体。2020年3月发布的联合国《世界水发展报告》聚焦“水与气候变化”,深刻阐释水对实现全球经济社会可持续发展目标的内在核心地位及关键纽带作用，从水与卫生设施的民生福祉视角指出水资源可持续管理面临的众多压力，进一步提出水资源配置对于强化和促进每个国家履行减缓和适应气候变化、降低灾害风险、消除贫困和不平等承诺的重要作用。我国南方流域不乏大型跨境流域和入海流域，跨境用水关系以及河海关系均可在水权框架下进行配置和管理，特别在全球气候和能源环境变革下，大型流域涉水资源问题逐渐广泛化和尖锐化，基于“三条红线”管控建立南方流域水权制度系统方案，可望为大型流域经济社会可持续发展提供路径参考，从而推进构建以水资源为纽带的人类命运共同体，为世界水环境保护和可持续发展贡献中国理念、中国方案。

拓展全球丰水地区水资源的配置逻辑。长期以来，我国水资源配置均围绕缺水的北方地区展开，包括水权制度建设在内的各项政策方案均是基于水资源高度稀缺的前提展开，放眼全球也是如此。2021年联合国《世界水发展报告》指出，认识、衡量和表现水的价值，并将其纳入决策，对于实现可持续和公平的水资源管理以及联合国《2030年可持续发展议程》中确定的可持续发展目标至关重要，并从水资源、水设施、水服务、水生产、水文化五大维度对全球水资源价值进行重新评估，将水资源问题纳入全球水情下进行分析，将水资源配置问题拓展至丰水地区。我国南方流域属于相对丰水地区，建设科学合理的流域水权制度，将为丰水地区水资源价值评估和合理利用提供可行制度方案，充分彰显我国流域治理和资源配置的国际视野和世界胸怀。

三、南方流域水权制度建设面临的矛盾关系

南方流域属于丰水地区，人均水资源占有量是北方的3-4倍，流域跨行政区特征突出，水权及其优先序更加复杂，不仅要考虑工农业和城乡水权，还要考虑航行权、发电权以及“电调服从水调”的基本原则，水权制度建设面临的矛盾关系更加复杂，集中体现在四个方面。

1.流域水权和区域水权的空间关系

流域是水资源的空间载体，也是水权制度建设的主要源头；区域是用水户的空间载体，也是水权制度建设的基本单元；将流域水权向行政区域进行逐级分配是水权制度建设的基础工作，是水资源利用与水权制度在空间上的衔接。南方流域水权和区域水权制度的空间关系复杂，主要体现在两个方面。一是流域水权与区域水权空间衔接关系。北方流域以黄淮海水系和松辽水系为主，由相应流域水利委员会进行流域综合管理，水权分配的体制逻辑清晰顺畅，同一省份内一般只涉及1-2条大型流域，基层行政区域取水口统一管理，流域水权分配至区域后，区域当年可用水量则按流域水量进行同比例增减，有完整的计量设施保障区域水权实现，从而实现流域水权统领区域水权。南方流域水系复杂，干支流、上下游层次嵌套，跨界流域广泛存在，往往一条大型河流的二级支流水量就相当于整条黄河，导致流域水资源与区域用水户间的匹配关系错综复杂，使得流域水权与区域水权之间难以形成清晰的空间衔接，特别是上下游间水权关系更是千丝万缕，同一行政区域在不同流域中面临上游、下游多个身份，水权分配、实现和管理的难度较大。二是流域水权、区域水权、工程水权的空间层次关系。南方流域干支流水利工程密布，航运、电力、灌溉、调节等枢纽设施繁多，水利部长江水利委员会等机构仅管理流域干流，各大支流上工程管理单位配置的资源量非常可观，这些单位多为企业或事业性质，出于自身发展需要以及不同隶属关系，成为介于流域和区域间的重要利益方，使得流域水权落实到区域的过程中产生新的空间层次，水权分配问题更加复杂。

2.取水水权和基流水权的时序关系

取水水权和基流水权本质是河道内外水权分配问题，南方流域河道内外水权关系相对复杂，关键在于河道内用水涉及航运、电力、生态、景观等多个方面，用水需求量大，导致枯水期用水矛盾十分突出。目前已经开展的各大流域水量分配也主要是围绕这一问题展开，对关键断面的下泄流量进行数字化管控，其主要依据为航运、电力、生态等类别用水对河道径流量的需求水平。但目前来看，长江、珠江等典型南方流域经济发展和人口集中都存在加速趋势，河道外用水规模提升已经明显影响到河道内用水，而河道外用水属于常态化取水，直接影响到航运、发电等对水位变幅相对敏感的行业。因此，河道外取水与河道内各个产业用水的时序和层次关系需进行统筹安排，从而实现水资源利用高效、公平和可持续，创新水权制度应为破题之道。

3.“三生”水权和产业水权的类别关系

目前我国将水资源利用分为农业、工业、生活和生态四类，其中农业、工业用水均为服务于生产过程，生活用水则包含了城镇和乡村区域的公共用水和居民用水，生态用水则主要包括湿地补水和河道冲刷，可见其划分逻辑主要是根据水资源的“生命之源、生产之要、生态之基”的三大功能展开，并非基于实际的用水过程。南方流域各类产业的用水规模、时间和水质要求具有较大差异，涉水纠纷常常发生在不同产业或行业的用水规模和次序间，调节用水矛盾需从产业用水入手，细化“三生”水权至产业甚至行业水权层次，进而对经济社会发展水平和结构进行识别和管控。特别是考虑到南方流域相比北方其航运、电力、化工、纺织等产业用水量明显更大，航运、电力对水质要求较低，但生态、景观、生活、农业灌溉则对取水水质有着一定要求，而农业、生活、化工、纺织等用水则对水质有着明显污染，这样的取水排水规模和时序引发的水质水量关系在不同河道表现出不同的矛盾问题，因此通过产业水权分配即控制取水许可审批规模从而优化调整区域产业结构时，应当妥善协调各类用水关系及多方利益主体，保障流域整体发展利益。

4.生存水权和发展水权的层次关系

根据南方流域水权制度建设的基础逻辑，其水权分配、实现和管理的关键在于对用水规模和时序的调节，这种规模和时序的调节体现在不同区域或不同用途间，因而有必要按最终用途将可分配水权进一步划为生存和发展两个层次。生存水权包括城乡居民生活用水、农业基本用水和河道生态基流，是保障生命存续的基本权利；发展水权包括工业、建筑业、服务业用水等，是促进区域经济可持续发展的进阶权益。现实中，由于不同区域不同行业可能在同一时间对同一河段水量有较大需求，从而产生水事纠纷，当面临农业灌溉扩容和人口增长等情况时，则需进一步权衡生存和发展水权的层次关系，结合农业和人口政策进行水权协调配置和科学管理。

四、南方流域水权制度建设的理论逻辑和主要目标

1.逻辑基础

考虑到我国传统水权理论主要是基于北方缺水地区情况构建，本质是围绕水资源供给小于需求的用水关系展开。南方流域属于丰水地区，区域用水关系与北方流域有较大差别，为应对上述矛盾关系，需重新梳理其理论逻辑和建设目标，这可从南北用水关系差异着手。

北方流域水资源贫乏，区域发展用水需求普遍难以完全满足，水资源稀缺性突出，水资源管理必当以供定需，水权制度建设基于区域最大可用水量展开，水权制度约束与实际资源约束水平基本相当，水权分配与水资源配置的情况高度匹配，水权分配使得区域用水关系更加清晰有序；水权实现与水资源使用的过程基本重合，河道外取用水行为全程可控使得已分配水权能够完整实现；水权管理与水资源管理的边界基本吻合，水权管理成为涉水利益配置管理的基本准则，涵盖水权分配、使用和管理的科学制度方案，能够有效促进北方水资源配置高效、公平和可持续，从而支撑流域经济高质量发展。

南方流域水资源丰富，区域发展用水需求能够得以满足并仍有富余，水资源稀缺性并未得到广泛重视，水资源管理重点在于用水行为时序调节从而缓解区域用水矛盾，常态的水权制度方案难以解决多变的涉水问题，水权制度建设面临基础逻辑困局，具体体现在三个方面。一是水权分配缺乏科学参考，若照搬北方经验基于区域最大可用水量展开则缺乏实际意义，水权交易等节水措施实施必要性不足。二是水权实现缺乏计量保障，南方流域整体用水计量设施不足且水系复杂难以实现用水全程监管，水权分配方案难以落到实处。三是水权管理缺乏可控手段，南方流域水资源利用途径和功能多样，涉及水利、航运、农业、生态、自然资源等多个部门，对水权管控、监督和激励等机制设置和能力建设要求较高。“三条红线”管理下，全国各省区用水总量控制指标划定，南方流域水权分配准则确立，水权稀缺性显现，配合各流域水量分配和跨界断面径流保障，覆盖全国的水权分配方案基本形成，随着当下水流产权确权工作推进，重要水域、岸线等水生态空间范围及其权属划定，南方流域水权分配困境破解逻辑基本形成，目前关键难题在于水权实现和水权管理，核心在于水权实现过程。

2.理论问题

南方流域水权实现的关键在于回答两个问题，一是使用怎样的理论逻辑来明确水权制度建设的基本目标，二是建立怎样的制度方案以保障这一目标实现，这可从南方丰水流域用水矛盾和实际情况出发进行分析。南方流域水权实现过程与北方有较大区别，由于农业用水确权到户短期内可行性不足，农业节水交易到工业城镇的水权交易模式和精细化水权管理缺乏广泛推广基础，加之复杂的用水利益关系，导致用水总量控制难以对实际用水行为形成较强的规制力量从而获得较高的水资源配置效率。南方流域水权制度建设的基本逻辑应当是拓展传统水权理论内涵，降低水权制度的精确性和去理想化，以水生态空间特征为基础，对涉水资源和利益进行广泛的制度安排，而非追求严格的资源权属清晰。初步可进行区域水权、流域水权、灌区水权等细化实现，逐步根据水生态空间特征进行区域化的针对性制度建设。

3.主要目标

水权配置无体、水权使用失序、水权管理低效，构成南方流域水权制度建设的三方面基本制约，相应地，分水有体、兴水有序、治水有效也成为南方流域水权制度建设的基本原则和主要目标。分水有体是指建立体系完善的南方流域的水权分配和交易制度，主要包括推进流域水量分配与区域用水总量控制的衔接，开展上下游、干支流、各区域间初始水权分配，河道内用水和河道外用水的分配等，创新推进以跨流域调水为标的的水权交易模式、上下游市场化水权交易模式、跨省区水权交易模式、取水权和排污权二元转换制度等，适时探索以农户节水和渠系防渗节水为标的的水权交易模式，建立体系完善的配水规则。兴水有序是指建立秩序合理的南方流域水权使用制度，主要是根据南方流域水情区情优化取水许可制度、项目水资源论证审批制度等，明确不同类型水权使用关系、权重及排序，完善“三生”水权使用制度、行业水权使用制度等，适时探索水权确权至农户的登记制度，形成科学有序的用水时序。治水有效是指建立科学高效的南方流域水权管理和保护制度，主要包括用水户水权使用监管、奖励与补偿，水权分配和交易的监测、资金筹集和清算，水权监管的风险防范、纠纷处理和共建共享制度，进一步强化水量管理和水质管控，形成完整有效的管水策略。

五、结论与讨论

南方流域水权制度建设核心在于对取用水权的广泛性配置，关键在于分水、用水和管水，其中：分水有体是基础，完善的水权配置体系能够推进流域水资源高效利用，促进用水户合理取水用水，同时让水权管理有章可循。兴水有序是核心，科学的水权使用秩序直接指导水权分配和交易，也是水权管理和保护的核心目标，其中生活和生态水权在使用秩序中前置需要水权配置和水权管理来协同实现。治水有效是保障，严格的水权管理和保护制度必须以水权分配和交易为抓手，依托流域治理手段和多部门协同，确保水权使用秩序符合区域发展和流域治理的要求。未来，水权制度建设和政策优化方向需要从流域生态系统出发，将以上体系落实在具体的政策中，重点是水权制度与其他制度进行融合，特别是要与排污权制度、生态补偿机制、产业调整机制、公众参与机制、市场培育机制等相关制度相衔接，真正建成有体、有序、有效的南方流域水权制度体系。

参考文献

[1]李家才.水环境治理产权手段的作用及应用[J].中国水利，2017,(12).

[2]赵丽娟.汉江流域水资源可持续利用的对策研究[J].资源节约与环保，2014,(08).

[3]阮荣平，徐一鸣，郑风田.水域滩涂养殖使用权确权与渔业生产投资——基于湖北、江西、山东和河北四省渔户调查数据的实证分析[J].中国农村经济，2016,(05).

[4]王冠军，王志强，戴向前，等.关于推进水流产权综合改革的几点思考[J].中国水利，2017,(04).

[5]张富刚，刘赫.水流产权确权改革的问题与思考[J].中国土地，2019,(12).

[6]蔡尚途.中国南方地区水权交易若干问题的探讨[J].人民珠江，2017,(08).

[7]田贵良.南方丰水地区水权制度改革的现实困境与推进对策[J].水利发展研究，2017,(12).

注释

(1)水资源“三条红线”是水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污。

(2)相关研究显示,我国水权制度实践最早从浙江东阳、义乌两地开始,但并未形成较完善的制度性文件,因此并未纳入讨论。另,2016年11月发布的《水流产权确权试点方案》其核心内容是在地方开展水流产权确权试点,适用范围仍然是区域性的。

(3)数据来源:《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》(国办发[2023]2号)。