摘要：因地制宜发展新质生产力，必然带来产业体系、产业结构的深刻变革，与之相适配的产业政策也需做出新的调整和转型。通过梳理江苏产业政策三个阶段的演进过程可以发现，过去在经济赶超体制下的产业政策具有“强选择性”特点，客观上塑造了江苏产业基础优厚、创新能力突出、科教资源丰富等禀赋优势。但是，面对发展新质生产力的新要求，江苏产业政策也面临着产业不确定性与政策路径依赖的矛盾、产业链数字化重组的挑战、产业链创新链融合发展的困境。结合发达国家推动全球产业竞争向新质生产力演进的产业政策实践经验和江苏发展实际，推动因地制宜发展新质生产力的产业政策转型，应重点聚焦战略部署指引、创新生态依托、产业体系主导、要素基础支持、组织载体支撑五大路径。

关键词：新质生产力，产业政策转型，新型生产关系，因地制宜

基金：南京大学研究阐释党的二十届三中全会精神专项“债务负担约束下地方政府发展新质生产力的财政政策优化研究”的阶段性成果

作者简介：凌永辉，南京大学长江产业发展研究院助理研究员，主要从事产业发展与政策研究；刘志彪，南京大学长江产业发展研究院常务院长，长江学者特聘教授，主要从事中国经济体制改革研究；孙瑞东，南京大学长江产业发展研究院助理研究员，主要从事区域与城市经济研究。

一、引言

2024年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调，“要牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力”(1)。所谓新质生产力，是指“创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”(2)。从这一深刻论述中可以看到，新质生产力不同于传统的生产力，具有新的技术经济特征，比如对原创性、颠覆性科技创新的重要性更加强调，对产业链供应链韧性和安全水平更加重视，对经济、产业、能源结构绿色低碳转型的需要更加迫切，等等。在此背景下，通过深化改革，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，就显得既紧迫又重要。正如党的二十届三中全会强调的，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”(3)。

近年来，江苏深入实施创新驱动发展战略，着力打造具有全球影响力的产业科技创新中心，科技创新正助推发展动力“由旧向新”转换、产业结构“由低向高”攀升、经济实力“由大向强”跨越，具备成为发展新质生产力重要阵地的良好条件和能力。但是，从生产力与生产关系的辩证关系来看，要将这些潜在的良好条件和能力转化为竞争优势，产业政策可以更好地发挥作用。然而，目前江苏产业政策体系的政策逻辑、路径方向等，仍主要契合于过去经济赶超阶段的传统成熟产业发展特点，不能简单应用在新一轮科技革命和产业变革下的新兴产业和未来产业发展。这些新产业所内含的融合性、颠覆性、不确定性等技术经济特征必然促使产业政策的运行逻辑发生重要转变。譬如，人工智能等前沿技术驱动的各类产业可能呈现全面融合的趋势，导致产业边界不再清晰可辨，且没有在发达国家发展过程中已被证明可行的明确技术路线可以借鉴。

在这种情形下，过去那种基于强选择性的产业政策就会显得力不从心，因为它无法有效识别出具体的产业作为施策对象，即便勉强指定了具体产业，也可能将陷入顾此失彼的尴尬境地，从而浪费巨大的政策资源。因此，通过进一步全面深化改革，积极探索与新一轮科技革命和产业变革相适配且行之有效的产业政策体系，对于完善现代化产业体系和因地制宜发展新质生产力而言，具有重大的战略意义。鉴于此，本文以江苏为例，梳理总结其产业政策演进特征及发展新质生产力的有利条件、困境挑战，并通过分析代表性发达国家运用产业政策支持新质生产力发展的实践经验，提出因地制宜发展新质生产力的产业政策转型路径。

二、文献综述

与本文直接相关的文献主要有两类：一是关于新质生产力的研究，二是关于产业政策转型的研究。

(一)新质生产力研究及动态

2023年9月，习近平总书记在主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会上强调的“新质生产力”概念被媒体首次公开报道以来，引起了学术界和实际工作部门的广泛关注和研究，并且形成了丰富的研究成果。概括起来，主要涉及三个方面：

一是关于新质生产力的理论内涵与特征。李政和崔慧永认为，就新质生产力的本质而言，其属于马克思主义生产力的范畴，是在生产力构成要素的质的不断提升过程中呈现出的更为先进的生产力形式。(4)任保平认为，新质生产力是生产力现代化转型的最新体现，科学回答了政治经济学生产力现代化转型的世界之问、时代之问、中国之问。(5)因此可以说，新质生产力理论是马克思主义中国化时代化的创新成果，也是对马克思主义生产力理论的继承和发展，更是习近平经济思想的深化和发展。(6)二是关于新质生产力的实践影响与意义。从对中国发展的影响来看，新质生产力的发展可以进一步提升科技水平，促进产业转型升级，最终实现经济的高质量发展。(7)而且，在新一轮科技革命和产业变革深入发展的过程中，发展新质生产力是建设现代化产业体系的核心内容，将逐渐成为推动中国式现代化发展的重要力量。(8)从对世界发展的影响来看，发展新质生产力不仅是促进全球产业和技术变革的重要力量，可以为全球绿色低碳发展提供重要支持，而且还将增加国内市场对全球商品、服务、资本与人员的需求，为世界经济提供更多的发展机会和空间，促进全球经济的平衡与包容性增长。(9)三是关于新质生产力的形成机制与路径。有的学者侧重于供给角度，认为科技的创新发展推动了传统生产力质态的转变，是在传统生产力发展的基础上，引入新科技、新业态、新模式等，促进生产力发展范式的转变。(10)也有的学者侧重于需求角度，认为成熟的国内大市场是新质生产力的量变基础，尤其是超大规模市场具有丰富应用场景、放大创新收益、“需求引致创新”等系统性创新优势。(11)还有的学者侧重于制度角度，认为发展新质生产力需要更加重视制度的创新，尤其是要深化体制机制改革，形成与新质生产力相适应的生产关系。(12)

(二)产业政策转型研究及动态

产业政策是经济学众多研究对象中最具关注度和争议性的议题。一些研究指出，产业政策特别是直接补贴对创新效率、公平竞争造成了不利影响。(13)同时，也有另一些研究认为，政府提供的最大投资补贴能够带来同比例的就业增长，尤其是符合比较优势的条件下，产业政策将产生显著的积极效果。(14)尽管存在争议，各国政府大量采用产业政策是既成事实。特别是在世界百年未有之大变局下，科技革命、大国竞争、地缘冲突等交互叠加，世界范围内的产业政策也随之掀起理论和实践热潮，且呈现出新的动向和特点。(15)例如，美国战略和国际研究中心最新发布的研究报告指出，在美国几乎所有具有全球竞争力的产业中，政府都在技术开发和转让方面发挥了重要作用。(16)德国则在新能源、人工智能、自动驾驶等关键领域，采取政府补贴援助甚至是接管重要企业的方式深度参与相关产业发展。(17)

这种产业政策的回归趋势表明，产业政策研究的重心已经不再局限于“要不要实施产业政策”,而是转向了“如何实施产业政策”的问题。江飞涛和李晓萍强调，要对选择性产业政策进行纠偏，进而确立功能性导向成为产业政策调整、完善、改革的主要任务和目标方向。(18)尽管选择性产业政策仍然发生作用，但它不等于否定多年以来学术界推动产业政策功能化的持续努力，恰恰是对功能性产业政策和竞争中性原则的不懈探索，在理论上为产业政策的市场化改革找到了方向。(19)黄群慧和贺俊将产业发展路径类型化为大规模试错和一致行动两种模式，进而提出了与这两种产业发展模式相匹配的市场增进型产业政策和全局协调型产业政策范式，有利于廓清学术界有关赶超后期产业政策有效性的争论。(20)

通过上述梳理可以发现，现有关于新质生产力和产业政策的研究基本上是沿着各自方向独立展开的，鲜有文献探讨二者之间内在的逻辑联系。实际上，新质生产力是创新(尤其是原创性、颠覆性创新)起主导作用的先进生产力质态，这意味着产业研发及其商业化应用过程中往往面临着技术不成熟、生产成本高、市场规模小等问题，因此，推动过去与高速增长阶段相适配的产业政策加快转型，使其与当前因地制宜发展新质生产力的要求相契合，能够有效降低培育新产业新赛道新动能的探索成本。本文探讨因地制宜发展新质生产力的产业政策转型问题，不仅能够丰富现有关于新质生产力和产业政策两方面的理论文献，而且也拓展了江苏乃至全国因地制宜发展新质生产力的实践视角与思路。

三、改革开放以来江苏产业政策与发展格局演进

改革开放四十多年来，产业政策一直是江苏快速推进工业化、实现经济赶超的一种重要制度安排。产业政策的演进过程，实质是在产业发展过程中市场与政府的作用、边界和相互关系的调整过程。按照历史的顺序，江苏的产业政策与发展格局演进大体分为三个阶段：

(一)1979—1991年：第一阶段

这一时期虽然没有明确和正式的产业政策(21),但江苏一直致力于调整传统计划经济时期遗留的经济结构扭曲问题，这些基于经济结构调整的政策构成了江苏产业政策体系的雏形。这主要表现在大力扶持以集体经济为主的乡镇企业发展上，形成了蜚声全国的“苏南模式”。“六五”期间，江苏贯彻执行国务院“在经济上实行进一步调整”的方针，积极探索从社会需要出发，调整服务方向，转产一些为轻纺工业服务、为城乡人民生活服务、为科研服务的产品，使乡镇企业在国民经济调整中获得稳步发展。(22)这些政策举措的成效十分显著：“六五”时期，乡镇企业缴纳税金累计67亿元，年均增长33%,成为江苏名副其实的重要经济支柱。到了“七五”后期，江苏根据中央对乡镇企业“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的方针指引，加大了对乡镇企业外向开拓的支持力度。到1990年，江苏乡镇企业出口交货额高达106.59亿元，这相当于1985年全省外贸出口总额的2倍。

(二)1992—2012年：第二阶段

1992年，邓小平的南方谈话标志着姓“资”姓“社”争论的结束，浙江民营经济蓬勃发展，给江苏的乡镇企业模式带来冲击。在此阶段，江苏各项产业政策创新和制度改进的重点在于推动产权制度和完善外商投资环境，促进以乡镇企业为核心的“苏南模式”向以外资经济为主导的“新苏南模式”嬗变。众所周知，虽然理论上乡镇企业的产权主体是农民集体，但在现实运行中由乡镇政府来充当。(23)这造成了乡镇企业产权主体人的虚位，使得在市场经济体制不断推进的过程中暴露出社会负担过重、资源组织能力低下、经营状况恶化等一系列问题。在此背景下，江苏按照中央确立的“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”的企业改革方向，推动乡镇企业纷纷实施改制，由此诞生了大量的“次生型”民营企业，并且不少企业通过吸收社会资本成功实现了上市。(24)这种改制也为“新苏南模式”的兴起奠定了重要的制度基础。这种新模式的一个显著特点是，江苏通过税收优惠等政策吸引外资进入，然后鼓励本土企业给外资企业做配套，大力发展加工贸易。特别是我国成功加入世界贸易组织之后，江苏进一步加大了对外向型经济的政策支持力度，通过“引进来、走出去”战略深度融入了全球价值链。

(三)2013年至今：第三阶段

在这一新的发展阶段，江苏的产业政策重点转向培育和增强创新驱动、内生增长的经济发展新动力。2014年，江苏召开全省深入实施转型升级工程推动经济发展迈上新台阶工作会议，对建设制造强省、构建现代产业体系、发展互联网经济、推进大众创业万众创新作出专题部署。特别是在供给侧结构性改革方面，江苏着力做好“加减乘除四则运算”,推进江苏经济结构的优化升级。其中，在“加法”上，产业政策重点支持发展新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、物联网和云计算等战略性新兴产业；在“减法”上，坚持市场引导、企业为主、政府支持、依法处置，综合施策、分类指导，坚决化解过剩产能；在“乘法”上，对创新创业活动给予必要的政策倾斜，以创新支撑和引领经济结构优化升级；在“除法”上，以提升劳动生产率和投资回报率为目标，大力改革束缚资源自由流动和高效配置的体制机制。(25)进入“十四五”时期，江苏更是聚焦“1650”产业体系，相继出台《江苏省“十四五”制造业高质量发展规划》《加快建设制造强省行动方案》等政策，深入推进新型工业化。

综上可以看到，随着改革开放的深入与经济的快速发展，江苏产业政策经历了由计划管理与选择性产业政策混合的产业政策体系向以选择性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系转变的过程(26),但无论是前者还是后者，均都以经济赶超体制下的高速增长为目标，具有“强政府”干预的显著特点。然而，这种以选择性为主的产业政策路径已然不适合当前江苏打造发展新质生产力重要阵地、推动高质量发展“走在前”的新要求，因此必须加快实现转型。

四、新质生产力导向下江苏禀赋优势与产业政策挑战

习近平总书记指出：“进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。”(27)尤其是以算力为代表的新质生产力正在带来产业体系、产业结构的深刻变革，与之相适配的产业政策亟须做出新的调整。江苏传统的产业政策体系已不能适应新质生产力发展要求，却在客观上塑造了江苏产业基础优厚、创新能力突出、科教资源丰富等禀赋优势，为发展新质生产力奠定了基础条件。同时，面对新质生产力导向下的新背景新要求，江苏的产业政策也面临挑战。

(一)江苏发展新质生产力的禀赋优势

1.产业基础优厚

江苏历来有着创办实业的传统，尤其是在改革开放之后，经过乡镇企业发展、外资经济兴起和全面融入全球价值链分工等阶段，制造业得到了迅猛发展。数据显示，2023年江苏制造业增加值占地区生产总值比重36.3%,比全国平均水平约高出10个百分点(28),是江苏比较优势最突出的产业。图1是2023年江苏、广东、山东、浙江等主要工业大省规上工业增加值增速的对比情况。从中可以看到，除广东和福建外的8个省份，规上工业增加值增速均高于全国4.6%的增速，而江苏规上工业增加值增速高达7.6%,位居全国第一，更是高出地区生产总值增速约1.8个百分点。此外，从制造业细分领域来看，根据国家工业和信息化部编制的《优势一类产业表》(29),江苏共有92个制造业细分领域入选，优势产业数量远远超出排在其后的上海(63个)、北京(62个)、广东(59个)、山东(57个)、浙江(53个)等地。

图1 主要工业大省2023年规上工业增加值增速

资料来源：根据各省份统计局和各省份政府工作报告的相关数据整理得到。

2.创新能力突出

近年来，江苏深入实施创新驱动发展战略，强化企业科技创新主体地位，推动经济发展由要素驱动向创新驱动进行转型。数据显示，截至2023年底，江苏全省科技型中小企业达9.4万家、科创板上市公司达110家，均领跑全国。(30)特别是苏州已经形成了“4个90%”现象，即90%以上研发投入源于企业、90%以上研发机构建在企业、90%研发人员工作在企业、90%以上专利产生在企业。图2进一步描绘了江苏2011—2022年获得的国家发明专利数量情况。从中可以看到，江苏整体的发明专利授权数量呈现长期的增长趋势，2011—2022年间的平均增长率达到了22%。根据最新的国内权威《2024年中国区域创新能力评价报告》(以下简称《报告》),江苏区域创新能力综合指标排名较上年提高一名，位居全国第二位。《报告》中分别列示的五项分指标显示，“知识创造”“知识获取”“创新环境”均排名全国第三位，而“企业创新”和“创新绩效”都排在第二位。江苏这种较为突出的创新能力，为因地制宜发展新质生产力提供了关键支持。

图2 江苏省2011—2022年发明专利授权数量

资料来源：根据国家知识产权局公开统计数据整理得到。注：按第一专利权人统计。

3.科教资源丰富

科教资源是重要的创新资源，江苏作为科教大省，拥有大量的高等院校、研究机构、人才储备，能够满足江苏各类产业创新发展的需求。截至2024年6月底，江苏拥有普通高等学校总数172所、双一流院校16所，各类研发机构900多家；拥有长江、杰青等国家级人才，全球“高被引科学家”入选人次均占全国1/10以上；全国65%的院士在江苏开展科技创新和项目合作，40%的国家级重点人才在江苏创新创业。(31)表1是党的十八大以来江苏各类专业技术人员的增长情况。从中可以看到，江苏各类专业技术人员整体呈现持续增长态势，其中教学人员、卫生技术人员、工程技术人员占比较大，而工程技术人员和科学研究人员的平均增长率最高，分别为2.59%和2.19%。这为江苏充分发挥科教、产业和创新的叠加优势，打造全国重要的创新高地、人才高地、产业高地提供了重要支撑。

表1 江苏省2013—2022年各类专业技术人员数(单位：万人)

资料来源：《江苏统计年鉴2023》。

(二)新质生产力导向下江苏的产业政策挑战

1.产业不确定性与政策路径依赖的矛盾

随着发展阶段从高速增长转向高质量发展，过去实施产业政策中的成功经验，可能会由于路径依赖而成为需要大力纠正的谬误。譬如，战略性新兴产业是各类产业政策实施最为密集的领域，但是政策协同的重要性却容易被忽视。(32)当各个地方政府的税收主要来自于生产环节的增值税时，会导致各地产业政策主要表现为供给端发力，从而规模容易做大的产业链环节迅速膨胀，于是各地趋同的政策就会造成“合成谬误”。又如，未来产业政策可能出现“资源配置谬误”。未来产业最大的特点是驱动技术的前沿性、产业化的长期性、发展的不确定性，(33)这决定了未来产业的发展需要长期试错和经验积累。过去那种“挑选赢家输家”的非平等选择性的产业政策，难以有效地引导资源最优配置。因此，如何让平等性、功能性的产业政策发挥作用，使其为风险投资真正“投早投小投科技”创造优良的制度环境，从而充分激发市场主体的创新潜力与竞争效应，应成为当前针对未来产业政策需要思考的重要问题。

2.产业链数字化重组下产业政策的新难题

在数字化智能化的新技术革命时代，产业体系很可能转换到以大数据、物联网和人工智能等算力型技术为主导的产业轨道上来，进而不断向着技术资本、知识资本、人力资本密集化转型。(34)在智能化算力推动下，实时数据传递使得企业之间的交易成本持续下降，这将会导致产业链结构发生数字化重组。过去那种依托层层代理与客户或供应商联系的状况将逐渐呈现出网络化、扁平化、无边界化等发展趋势。(35)在这一过程中，各类市场主体对数据平台的依赖度将会变高，平台垄断问题不可避免。产业政策如何适应这种产业链数字化重组带来的变化，进而建立产业链高效协同的发展与安全兼顾机制，成为必须面对的新难题。目前，江苏还比较缺乏具有全球产业链控制力和世界影响力的“链主”型企业，链主企业、专精特新企业以及其他中小型节点企业共同构成的协同治理格局尚未形成。这意味着江苏产业政策转型需要重新思考数字化背景下的产业经济运行规则与逻辑，着力完善平台治理与监管。

3.产业链创新链融合下政策体系的新需求

产业链与创新链的融合发展，最基本的前提是科技创新与产业创新的深度融合(36),而因地制宜发展新质生产力，则对产业链与创新链融合发展提出了新的需求，与之相关的知识产权保护、中小企业发展、人才政策、耐心资本构建等内容的重要性更加凸显，这对产业政策的实施方式提出了更高的要求。江苏是科技大省和产业大省，不仅全社会研发投入达到创新型国家和地区水平，而且制造业规模约占全国的1/8、全球的4%,范围覆盖全部31个大类(37),但毋庸讳言的是，江苏科技创新和产业创新深度融合的发展格局尚未形成。目前国内重大产业科技创新成果大多集中在北京、上海、广东等地，尤其是在人工智能、量子技术等热点未来产业领域的前瞻性战略性布局不足，处于企业散点式研发状态。其中一个重要原因在于，江苏在创新政策和产业政策上不够灵活，尤其在科技成果转化机制上，仍存在“落地难”的问题。对于科技成果转化后产生的经济效益缺乏科学合理的评价核算，科技成果研发人员与转化人员参与利益分配缺乏有效的制度保障。高校对科技成果利益分配可能带来的追责等问题顾虑较多，比如，以无形资产贬值或流失风险为由不允许职务科技成果作价投资，从而影响高校科技成果向产业转化。

五、发达国家产业政策支持新质生产力发展的经验启示

发达国家虽然没有提出新质生产力概念，但从美国、德国及日本的实践来看，其正在通过加大产业政策创新和干预，推动全球产业竞争朝着新质生产力方向演进。

(一)美国：以《芯片与科学法案》为例

近年来，美国的产业政策干预表现出明显的复兴趋势，如产业补贴这一政策工具的使用数量及力度大为增加。(38)其中，半导体产业是发展新质生产力的基础产业，也是美国产业政策的核心对象。2022年，美国出台了《芯片与科学法案》,该法案整合了《2022年美国竞争法案》,计划提供520多亿美元的政府补贴用于美国半导体产业发展中的研发设计与生产制造，为芯片龙头制造企业在美国投资设厂提供税收抵免，另外拨款2000多亿美元重点支持包括人工智能、量子计算、5G及下一代无线通信技术产业等在内的未来产业发展。从法案的具体政策工具来看，其对半导体产业发展的干预手段包括产业补贴、税收抵免、投资限制、出口管制等。例如，法案向美国商务部拨款110亿美元设立“商务部研发基金”(DOC Research and Development),用于组建国家半导体技术中心(National Semiconductor Technology Center)、美国半导体制造业研究所(Manufacturing USA Semiconductor Institute),开展微电子测量研发(Microelectronics Metrology R&D)、国家先进封装制造计划(National Advanced Packaging Manufacturing Program),(39)以提升美国的芯片生产能力。从法案实施的效果来看，尽管美国政府的补贴资金还未完全落实到位，但不少半导体企业在美国的投资已显著增加。根据白宫的统计资料，在法案出台后的一年内，全球半导体企业宣布在美国半导体领域的投资达到了1 660亿美元。(40)综合上述分析可以发现，美国利用产业政策支持新质生产力发展，重点聚焦在基础研究、前沿科学、新兴技术研发等竞争前环节，既强化了美国产业政策实施和作用过程的隐蔽性，同时又有利于将产业政策与私人风险投资激励有效结合起来。

(二)德国：以“工业4.0”计划为例

早在2006年，德国就发布了《国家高技术战略》,意在推动德国技术革命和创新，确保德国产业的传统优势；随后在2010年，通过整合各部门创新资源，推出了上述战略的升级版，即《国家高技术战略2020》,主要内容包括政府资助战略性新兴产业突破、突出全流程优化创新环境的产业政策重点、加速创新成果的产业化等。在此基础上，德国于2013年推行了所谓的“工业4.0”计划。这一计划最突出的要点在于利用物理—信息系统(Cyber-physical System, CPS)(41)促进新一代信息技术与制造业的融合互动，实现智能化制造。其基本内容主要包括三个方面：一是新型的“智能工厂”借助“社交网络”,实现基于人机交互关系重塑的高水平工业智能化；二是数据的生成和利用成为重要的新型生产要素，并利用嵌入式生产系统推动整个国民经济体系的智能化；三是注重利用本土市场部署和推广物理—信息系统，促进商业模式创新和产业价值网络升级。(42)从“工业4.0”的重点突破领域来看，其主要集中在生产模式、生产环境、员工培训、制度建设、安全保障等内容，其产业政策的核心思想是致力于完善产业创新体系，使其既能有效应对新一轮的技术革命和产业变革，又能最大限度巩固制造业中以提升产品质量为宗旨的渐进性创新的传统优势。例如，利用产业链上的联合开发与设计、产学研合作与创新网络等形式，追求先进制造领域的前沿技术突破。

(三)日本：以《产业技术愿景2020》为例

2020年，日本经济产业省发布《产业技术愿景2020》(以下简称《愿景》),(43)对2025—2050年的产业技术发展趋势作了展望，明确提出了应对的方向。《愿景》指出，面向2050年的全球发展将出现五大趋势：其一，由于多数国家将出现严重程度不一的人口老龄化问题，产业发展的规模经济会变得越来越稀缺；其二，随着全球生态环境的平衡被打破，追求可持续的绿色发展将成为未来各国经济转型的方向；其三，随着数字化时代的来临，数字化的数据生态系统将在社会生产和生活中扮演越来越关键的角色；其四，全球价值链仍是未来全球创新发展过程中的重要因素，但地缘政治风险正在增加；其五，为应对自然灾害和传染病大流行的挑战，凸显了技术、基础设施和供应链的“韧性”重要性。为应对上述五大趋势，打造5.0版的超智能社会，《愿景》提出日本应发挥在制造业和服务业方面的优势，加快向知识经济转型，促进创新产业发展。为此，《愿景》明确了日本产业技术的三大优先发展方向：一是强化创新能力基础，包括构建初创企业友好的生态系统、加大海外高端人才引进力度、优化国内知识资本供给机制等；二是重视技术研发商业化，包括综合推进全产业链研发、促进利基市场的“隐形冠军”企业发展、加强研发和商业投资战略的风险管理等；三是集中关键资源对重点技术领域开展研发并占据相关价值链核心，如数字技术、生物技术、新材料技术、能源和环境技术等。

六、江苏因地制宜发展新质生产力的产业政策转型路径

结合发达国家经验和江苏发展实际，本文从战略部署、创新生态、产业体系、要素基础和组织载体五个方面，提出江苏因地制宜发展新质生产力的产业政策转型路径，具体内容如下：

(一)战略部署指引：要对打造发展新质生产力重要阵地这个新的重大要求进行战略部署

为了实现这个战略目标定位，江苏应该在科技创新、产业升级、绿色发展、改革开放、人才引领等方面继续保持在全国“第一方阵”的地位，加快形成具有全球影响力的产业科技创新中心、具有国际竞争力的先进制造业基地、具有世界聚合力的双向开放枢纽，形成发展新质生产力的先行优势。在“十五五”期间基本建成科技强省、人才强省、制造强省，形成与“一中心一基地一枢纽”相匹配的核心功能，生产力发展实现能级跃升，成为全国发展新质生产力的重要阵地；争取到2035年，与基本实现社会主义现代化相适应，全面建成“一中心一基地一枢纽”,成为跻身全球价值链中高端的一个重要区域。

(二)创新生态依托：加快构建完善科技创新与产业创新深度融合的生态系统

江苏作为科教资源丰富、制造业发达的大省，一方面要聚焦“1650”产业体系建设的重点领域和薄弱环节，梳理关键核心技术攻关路线图，加大基础研发投入力度，培育“耐心资本”,在省内打造若干原创技术“策源地”；同时，产业政策要从支持产能扩张转向支持创新，从补贴生产端转向补贴用户端，积极提升技术水平和扩大市场。另一方面，更应从形成新型生产关系的高度，从制度创新上设计并实践出一套从基础研究到工程化再到产业化的全链条创新生态。比如创新与制造的邻近性；科学家、工程师与企业家的交流融合机制；在新材料、重大装备等领域，要根据行业特性针对性地布局概念验证中心、中试熟化平台、公共检测平台、共性技术平台；着手培育专业化的技术、法律、咨询等中间服务市场，确保新技术能够顺利验证与落地，加速科技成果产业化的进程，将实验室里的创新有效转化为新质生产力。

(三)产业体系主导：更合理地配置传统产业改造、新兴产业壮大、未来产业培育三大任务

首先，应当更合理地在时间进程上处理“新”“旧”产业的问题。按照“因时制宜”的原则，根据江苏目前的产业发展阶段和发展特点，进一步合理地配置资源和时间，先把主要注意力放在用新兴技术、国际化标准改造升级传统产业，以及通过完善政策与治理来壮大战略性新兴产业，然后把盈余的资源战略性地部署到未来产业。其次，应当把握好“先立后破、分类指导”这个重要方法论，分行业、分领域、有针对性地开展工作。比如在传统产业上，化工行业重点突出安全环保；汽车行业重点突出转型提质；钢铁行业重点突出高端绿色；纺织服装业重点突出品牌打造；等等。在新兴产业上，根据产业集群的不同生命周期，采取差异化的政策体系，对处于快速成长期的集群，如生物医药、新一代信息通信等，更需要创新政策的支撑；对处于市场成熟期的集群，如新型电力装备、智能装备等，则需要市场政策的倾斜。在未来产业上，则要健全增长的投入机制。

(四)要素基础支持：营造与新质生产力相适应的环境土壤，充分畅通教育、科技、人才的良性循环

畅通教育、科技、人才的良性循环，提高金融适配性，积极推动创新链、产业链、人才链、资金链“四链融合”。从当前来看，一方面要尽快建立健全知识、技术、人才等要素参与收入分配机制，更好体现知识、技术、人才的市场价值。比如，把“人”作为新质生产力最活跃的要素，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制，优化高等学校学科设置、人才培养模式等，从而为发展新质生产力、培育新动能培养急需人才。另一方面，要加快建立适应科技型企业全生命周期的多元化接力式信贷服务和产品体系，实施差异化的资金支持政策，使金融更好服务于科技与产业深度融合，助力跨越成果转化的“达尔文之海”。

(五)组织载体支撑：更高质量推进新质生产力型产业的集群化发展

随着新一代数字通用技术驱动虚拟连接方式兴起，虚拟集聚将对战略性新兴产业、未来产业等新质生产力型产业的实体化集聚现象产生重大影响，这需要我们在推进新质生产力型产业的集群化发展时，注意提前做好实体化集聚与虚拟化集聚的平衡性应对，防止一拥而上都搞实体化集聚。特别是要根据“因地制宜”要求，发挥苏南、苏中和苏北的禀赋特色优势，“线上+线下”结合发展地方特色产业集群。同时，江苏省内“专精特新”企业数量虽多，但缺少像华为、比亚迪、宁德时代等具有全球影响力的“链主”企业，全产业链资源整合能力不强，针对这种“集而不群”的情况，要注重“因企制宜”实施产业链政策，加强产业链的系统思维，发挥国企、民企和外资企业的协同优势，大力鼓励具有市场和技术优势的各类企业充当“链主”,健全“链主”治理机制。譬如，可以通过加快推进全产业链上规模化的网联行动，促进产业链上下游企业、制造业企业与数字服务企业的高效联接，从而构筑新质生产力型产业集群化发展的数字化优势。

注释

(1)《习近平在参加江苏代表团审议时强调因地制宜发展新质生产力》,《人民日报》2024年3月6日,第1版。

(2)习近平:《发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点》,《求是》2024第11期,第4-8页。

(3)《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》,《人民日报》2024年7月22日,第1版。

(4)李政、崔慧永:《基于历史唯物主义视域的新质生产力:内涵、形成条件与有效路径》,《重庆大学学报(社会科学版)》2024年第1期,第129-144页。

(5)任保平:《生产力现代化转型形成新质生产力的逻辑》,《经济研究》2024年第3期,第12-19页。

(6)全国政协经济委员会新质生产力研究课题组:《新质生产力的理论贡献、内涵特征和发展路径》,《人民日报》2024年7月17日,第9版。

(7)石建勋、徐玲:《加快形成新质生产力的重大战略意义及实现路径研究》,《财经问题研究》2024年第1期,第3-12页。

(8)洪银兴:《新质生产力及其培育和发展》,《经济学动态》2024年第1期,第3-11页；周文、何雨晴:《新质生产力:中国式现代化的新动能与新路径》,《财经问题研究》2024年第4期,第3-15页。

(9)孙学工、荣晨:《中国新质生产力为全球发展注入新动能》,《光明日报》2024年3月13日,第12版；刘志彪:《发展新质生产力为世界经济注入新活力》,《光明日报》2024年4月16日,第11版。

(10)杨春、李锋、李箐:《民营小微外贸企业数字化转型升级的内在逻辑和实现途径——以社交媒体赋能促进新质生产力形成视角》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2024年第4期,第107-118页；张夏恒、马妍:《新质生产力驱动数字经济高质量发展的机理、困境与路径》,《西北工业大学学报(社会科学版)》2024年第3期,第115-122页；王宇:《以新促质:战略性新兴产业与未来产业的有效培育》,《人民论坛》2024年第2期,第32-35页。

(11)周绍东、胡华杰:《新质生产力推动创新发展的政治经济学研究》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2024年第5期,第26-35页；庞瑞芝、李倩楠:《超大规模市场、数字技术与新质生产力》,《学术界》2024年第4期,第25-40页。

(12)金碚:《新质生产力的基本理论问题与底层逻辑》,《思想理论战线》2024年第3期,第108-114+141页；宋葛龙:《加快培育和形成新质生产力的主要方向与制度保障》,《人民论坛·学术前沿》2024年第3期,第32-38页；沈坤荣、程果:《以全面深化改革塑造适配新质生产力的新型生产关系》,《经济学家》2024年第10期,第34-43页。

(13)黎文靖、郑曼妮:《实质性创新还是策略性创新?——宏观产业政策对微观企业创新的影响》,《经济研究》2016年第4期,第60-73页；蒋冠宏:《中国产业政策的均衡效应分析——基于政府补贴的视角》,《中国工业经济》2022年第6期,第98-116页。

(14)Criscuolo C,Martin R,Overman H G,et al.Some causal effects of an industrial policy.American Economic Review,2019,109(1),pp.48-85；赵婷、陈钊:《比较优势与产业政策效果:区域差异及制度成因》,《经济学(季刊)》2020年第3期,第777-796页；林毅夫、蔡嘉瑶、夏俊杰:《比较优势产业政策与企业减排:基于新结构经济学视角》,《改革》2023年第5期,第1-17页。

(15)杨丹辉:《世界大变局下的产业政策:演进动向与逻辑重构》,《改革》2023年第11期,第2-14页。

(16)Shivakumar S.Priming the innovation system:A new age of U.S.industrial policy.Available at:https://features.csis.org/priming-the-innovation-system/,2024.7.18.

(17)中国社会科学院工业经济研究所课题组:《世界主要经济体未来产业的战略布局》,《新经济导刊》2023年第2期,第73-86页。

(18)江飞涛、李晓萍:《改革开放四十年中国产业政策演进与发展——兼论中国产业政策体系的转型》,《管理世界》2018年第10期,第73-85页。

(19)刘戒骄:《竞争中性的理论脉络与实践逻辑》,《中国工业经济》2019年第6期,第5-21页。

(20)黄群慧、贺俊:《赶超后期的产业发展模式与产业政策范式》,《经济学动态》2023年第8期,第3-18页。

(21)一般认为,1989年《国务院关于当前产业政策要点的决定》正式颁布,标志着我国产业政策体系正式形成。

(22)中共江苏省委党史工作办公室:《中共江苏地方简史:1921—2021》,江苏人民出版社2021年版,第172-175页。

(23)范从来:《苏南模式的发展与乡镇企业的产权改革》,《管理世界》1995年第4期,第156-162页。

(24)刘志彪、吴福象:《新中国60年江苏工业发展的基本轨迹和基本经验》,《南京社会科学》2009年第12期,第1-8页。

(25)刘志彪:《经济发展迈上新台阶》,江苏人民出版社2016年版,第86-132页。

(26)江飞涛、李晓萍:《改革开放四十年中国产业政策演进与发展——兼论中国产业政策体系的转型》,《管理世界》2018年第10期,第73-85页。

(27)习近平:《努力成为世界主要科学中心和创新高地》,《求是》2021年第6期,第4-11页。

(28)《2023年全省经济社会发展情况新闻发布会》,江苏省人民政府网,https://www.jiangsu.gov.cn/art/2024/1/29/art_46548_284.html,2024年1月29日。

(29)2016年,国家工业和信息化部对标制造强国目标,梳理出150个制造业细分领域,并编制了《优势一类产业表》和《优势二类产业表》。其中,各地制造业细分领域发展水平如果能够排进全国前5名,就可以入围《优势一类产业表》；如果排名6至15名,则只能候选《优势二类产业表》。

(30)《中国区域创新能力评价揭晓,我省较上年跃升一位居全国第二》,《新华日报》2024年11月3日,第1版。

(31)《江苏:夯实科技自立自强人才根基推动高质量发展走在前列》,新华网,http://www.js.xinhuanet.com/20230627/8b604865dec545349 42d128eebce96cb/c.html,2023年6月27日。

(32)黄益平、刘尚希、张永生等:《如何加强政策统筹协调,促进中国经济稳中有进?》,《国际经济评论》2022年第2期,第18-27页。

(33)李晓华、王怡帆:《未来产业的演化机制与产业政策选择》,《改革》2021年第2期,第54-68页。

(34)刘志彪、凌永辉、孙瑞东:《新质生产力下产业发展方向与战略——以江苏为例》,《南京社会科学》2023年第11期,第59-66页。

(35)郭朝先:《数字经济时代产业组织演变:趋势、特征与效果》,《中国农村经济》2023年第10期,第2-25页。

(36)洪银兴:《围绕产业链部署创新链——论科技创新与产业创新的深度融合》,《经济理论与经济管理》2019年第8期,第4-10页；巫强、胡蕾、蒋真儿:《产业链与创新链融合发展:内涵、动力与路径》,《南京社会科学》2024年第2期,第27-37页。

(37)徐昆林:《以产业科技创新推动新质生产力加快发展》,《学习时报》2024年9月6日,第1版。

(38)李晓华、张作祥:《美国产业政策复兴:目标、特征与启示》,《产业经济评论》2024年第2期,第172-186页。

(39)U.S.Senate Committee on Commerce,Science,& Transportation.The CHIPS Act of 2022.Available at:https://www.commerce.senate.gov/services/files/592E23A5-B56F-48AE-B4C1-493822686BCB,2024.7.18.

(40)The White House.Fact Sheet:One Year after the CHIPS and Science Act,Biden-Harris Administration Marks Historic Progress in Bringing Semiconductor Supply Chains Home,Supporting Innovation,and Protecting National Security.Available at:https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/09/fact-sheet-one-year-after-the-chips-and-science-act-biden-harris-administration-marks-historic-progress-in-bringing-semiconductor-supply-chains-home-supporting-innovation-and-protecting-national-s/,2024.7.18.

(41)所谓的CPS系统,包含了智能生产机器、数据存储介质、生产资料整合、数字化物流、信息终端对接等多个子系统,并通过人机交互接口方式在网络化空间中实现可靠、高效和实时的协同。

(42)黄阳华:《德国“工业4.0”计划及其对我国产业创新的启示》,《经济社会体制比较》2015年第2期,第1-10页。

(43)経済産業省:「産業技術ビジョン2020」,https://isic-japan.org/wp-content/uploads/2021/03/20200529010-2.pdf,2024年7月18日。