摘要：【目的】建设更高水平的“天府粮仓”是立足“两个大局”，从国家发展与安全角度对四川提出的战略要求。【方法】通过数据整理、理论辨析、案例研究等方法，阐明“天府粮仓”建设的时代价值，剖析“天府粮仓”建设的内蕴矛盾，总结粮食主产区保障粮食生产供应与建设粮食产业体系的相关经验，提出“天府粮仓”建设的实践路径。【结果】要从保护天府耕地资源和构建现代粮食体系着手，在市场机制下综合把握粮食的经济物品与公共产品属性，引导粮食适度规模种植与全产业链产业效益提升。【结论】要创新粮食播种面积保障机制，完善粮食生产区域分工机制，健全粮食经营主体培育机制，构建粮食产业“三链融合”机制。

基金：国家社会科学基金（23BJY190） ； 四川省软科学项目（23RKX0256）

关键词：天府粮仓；时代价值；内蕴矛盾；经验借鉴；实践路径

作者简介：廖祖君，研究员，博士生导师，主要从事农业经济研究，E-mail:9130000@qq.com。*侯宏凯，博士研究生，主要从事农业经济研究，E-mail:15161122613@163.com。

收稿日期：2024-02-27

1引言

习近平总书记指出：“悠悠万事，吃饭为大”“民为国基，谷为民命”“洪范八政，食为政首”。当今世界百年未有之大变局加速演进，地区冲突多点爆发，贸易保护愈演愈烈，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性持续上升。风云莽荡之中，确保中国14亿人民吃饱吃好，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，是中国共产党执政兴国的头等大事。成都平原自古拥有“天府之国”的美誉，沃野千里，水旱从人，不知饥馑，四川因之成为全国13个粮食主产省区之一（西部唯一粮食主产省区）。然而，在高速城镇化背景下，四川耕地非粮化、耕地非农化、耕地撂荒、耕地粗放经营等问题相继出现，粮食单产及总产增长乏力，虽然仍可实现口粮自给，但难以满足饲料用粮和酿酒等加工用粮需求的逐年增长。2022—2023年，习近平总书记两次来川视察期间强调，要保护好这片产粮宝地，把粮食生产抓紧抓牢，赋予四川打造新时代更高水平“天府粮仓”的历史重任。

随即，学界围绕“何为‘天府粮仓’”和“如何建设‘天府粮仓’”展开热议。王婷昱等[1]梳理了“天府粮仓”在自先秦至今两千余年的治乱兴亡中发挥的砥柱之功，指出应从“全产业链”“大食物观”“大治理观”“大空间观”和“两藏”战略入笔，描绘新时代“天府粮仓”的丰收图景。郭晓鸣[2]指出，“天府粮仓”建设不止于单纯追求粮食产量提升，更在于整体提升粮食产业生产经营效益，要通过市场化机制推动粮食产业纵向延伸与横向融合。曾志庆、张建伟[3]从微观经营主体与宏观政策主体的选择逻辑与利益目标出发，探讨了“天府粮仓”农地经营“非粮化”与“趋粮化”的内在机理，指出“天府粮仓”农地经营“趋粮化”应因地制宜，循序渐进，不可“一刀切”。蓝红星等[4]指出“天府粮仓”应具备要素更集约、结构更均衡、功能更多样、链条更综合、发展更生态等特征，要从“藏粮于地”“藏粮于技”“藏粮于民”“藏粮于仓”4个方面出发建设新时代更高水平的天府粮仓。本文力图在前人研究基础之上，立足国家发展与安全战略全局与四川农业发展实际，阐释“天府粮仓”建设的时代价值，在此基础上剖析“天府粮仓”建设的内蕴矛盾，同时充分借鉴省内外粮食生产经营经验，提出建设更高水平“天府粮仓”的实践路径。

2“天府粮仓”建设的时代价值

建设更高水平的“天府粮仓”是习近平总书记立足“两个大局”，从国家发展与安全角度对四川提出的战略要求，既是对全球粮食安全风险加剧的有效应对，也是擦亮四川农业大省金字招牌的有力支撑，对于保障全国粮食稳定供给、推动四川由农业大省向农业强省跨越具有重要意义。

2.1“天府粮仓”建设是立足世情国情省情粮情的战略选择

世界范围来看，俄乌冲突、巴以冲突和自然灾害等导致粮食减产与供应链阻断，世界粮食生产和供给压力陡增。2022年，全世界有6.91至7.83亿人面临饥饿，按中程数（约7.35亿）计算，约占全球人口的9.10%，比2019年新增1.22亿[5]。全国范围来看，2023年中国人均粮食占有量超过490 kg，高于国际公认的400 kg安全标准线，但仍存在诸多结构性风险：近十年粮食产量年均增长率2%，粮食消费年增长率2.70%，粮食消费年均增长率高于粮食产量增长率0.7个百分点；大豆、食用油和蛋白饲料缺口较大，2022年大豆进口依存度超过83%。四川省内来看，粮食生产供应更为紧张（图1),2010—2023年，四川省粮食增产率整体低于全国平均水平，四川粮食产量占全国粮食产量比例由5.83%下降至5.17%；而据2021年公布的第三次国土调查数据显示，与“二调”数据相比，成都平原耕地面积10年时间减少40%，耕地非粮化、非农化形势严峻。作为地理与经济双重意义上的国家战略大后方，四川在维护国家安全、稳定和发展方面发挥着不可替代的作用。面对当前世界百年未有之大变局，建设更高水平的“天府粮仓”首要之义在于坚决遏制耕地非农化、非粮化趋势，严格保护成都平原、安宁河谷等地不可再生的优质耕地资源，确保粮食播种面积与产量占比稳定回升，全面提升四川粮食综合生产能力与潜力，恢复并增强四川在保障国家粮食安全领域的战略地位与供应韧性，为统筹“两个大局”贡献四川力量。

2.2“天府粮仓”建设是构建现代粮食产业体系的重大机遇

作为传统农业大省，尽管四川农业在全国农业生产版图中占有重要地位，但始终存在“大而不强”“大而不优”“大而不特”等问题。从粮食单位面积产量来看，2010—2023年，四川粮食单产由高于全国平均3.30%转为低于全国平均4%,13年间年均增长率较全国低0.57个百分点。从种粮成本收益来看，对中籼稻、小麦、玉米3种主要作物而言（表2),2022年四川成本收益率全部低于全国（其中小麦成本收益率-26.98%，玉米成本收益率-18.64%），单位面积成本则略高于全国。值得注意的是，四川中籼稻、小麦、玉米3种作物单位面积用工数量分别为全国平均水平的1.54倍、1.95倍和1.98倍，相应的人工成本分别为全国平均水平的1.47倍、1.93倍和1.95倍，很大原因在于四川主要农作物机耕率、机播率、机收率均远低于全国平均水平（2020年，四川主要农作物机耕率、机播率、机收率仅有全国平均水平的0.78、0.31和0.47)[6-7]。从第一产业人均产值来看，2010—2022年，四川第一产业人均产值始终低于全国平均水平，且差距有进一步扩大趋势，2022年，四川第一产业人均产值仅为全国平均水平的3/4。在此背景下，建设更高水平的“天府粮仓”为擦亮四川农业金字招牌、推动四川农业强省建设与农民农村共同富裕提供了战略机遇与政策窗口。更高水平的“天府粮仓”不仅“高”在产量，更“高”在效率与效益；建设更高水平的“天府粮仓”，意味着全面推动粮食生产经营方式变革、系统提升粮食生产经营效益、全方位拓展粮食全产业链增值空间，推动四川粮食产业集约化、规模化、组织化、品牌化发展，构建贯通粮食研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费与服务的现代粮食产业体系。

图1 四川粮食增产率及粮食产量占全国比例（2010—2023)

3“天府粮仓”建设的内蕴矛盾

建设更高水平的“天府粮仓”是立足国家与区域发展战略的宏观布局，但其执行却依赖粮食产业经营主体基于规模、成本、利润、风险、政策等因素的微观选择[3]。受限于粮食产业的特殊性质与“大国小农”的基本国情，“天府粮仓”建设仍面临一系列内在矛盾。

3.1粮食作为经济物品与公共产品之间的矛盾

“天府粮仓”建设面临的核心矛盾，在于粮食同时作为经济物品和公共产品的二元对立。就粮食的经济属性而言，在市场逻辑下，农地经营主体追求既定投入下的最大收益，在粮食作物与经济作物之间做出选择。表2展示了2022年四川与全国粮食作物与经济作物的成本收益率，全国范围来看，蔬菜等经济作物的成本收益率大幅高于粮食作物，使得种植粮食并非经济选择；具体到四川，经济作物与粮食作物的成本收益率差距比全国平均水平更高（四川粮食作物成本收益率整体低于全国平均水平，蔬菜类经济作物成本收益率整体高于全国平均水平），无疑进一步鼓励了农地经营主体的非粮化决策。就粮食的公共属性而言，粮为邦本，本固邦宁，粮食安全是国家安全的定海神针，是国家竞争的重要战略资源，宁可备而不用、不可用时无备。因此，即使在全球范围内中国粮食生产并不具备比较优势（中国主要粮食作物的生产成本比国际平均水平高出50%以上，存在国内收购价与国外交易所报价的倒挂），即使粮食种植并非农地经营主体的最优选择，国家仍然必须全力保障粮食的自主供应，由此形成宏观粮食安全战略与微观主体经营策略的内在冲突。在粮食保供稳价压力长期存在的背景下，这一矛盾的破解之道在于主动适应国内粮食消费需求升级，加快推进粮食产业供给侧结构性改革，提升粮食生产效率与产品质量，引导粮食产业规模化、机械化、信息化、差异化、品牌化发展，降低粮食作物与经济作物间的成本收益差距，从而实现粮食生产供应的良性发展。

表1 2022年四川与全国粮食作物成本收益情况

注：数据来源《全国农产品成本收益资料汇编-2023》。

图2 四川与全国粮食单产及增长率（2010—2023)

图3“天府粮仓”建设的时代价值

3.2粮食生产耕地细碎与规模效益之间的矛盾

在粮食产业降本增效过程中，耕地细碎现状与规模效益目标是不可回避的矛盾。在粮食生产中，只有经营规模达到一定“门槛”后，耕作的机械化、标准化、集约化才得以实现，规模效益才会逐步释放。据相关研究提出的适度规模标准，“三权分置”和家庭经营背景下，中国粮食生产适度规模在2.84～8.83 hm2之间[8-10]。然而，受自然、社会、经济、制度等因素影响，中国耕地细碎化程度极高。全国范围来看，经营面积在3.3 hm2以下的小农户占到农业经营主体的98%，其拥有的耕地面积占到总耕地面积的80%以上，户均耕地0.52 hm2，仅有世界平均水平的1/4，发达国家的1/40，美国的1/400。就四川而言，全省近60%的耕地资源分布在丘区，规模化种植面积仅占实际耕地面积的9.20%，规模经营主体仅占农业经营主体的3.10%，平均经营规模相去适度规模远甚，其结果是粮食种植的非专业化、低效率、低质量、高污染甚至土地撂荒。在此背景下，亟需在“三权分置”制度框架下，主动引导耕地资源有序流转与集中连片，推动山区丘区耕地宜机化改造，加快推进高标准农田建设，完善农田水利基础设施建设，使耕地资源基本达到适度规模经营门槛，同时加大家庭农场、种粮大户、种粮专业合作社、种粮社会化服务组织等新型农业经营主体培育，推动良田、良种、良法、良机相配套，实现粮食作物的适度规模经营。

表2 2022年四川与全国粮食作物与经济作物成本收益率比较

注：数据来源：《全国农产品成本收益资料汇编-2023》。

3.3粮食种植自身盈利与政策补贴之间的矛盾

由于粮食产业的弱质性，粮食生产经营长期受到政策补贴扶持，粮食生产经营长期面临自身盈利与政策补贴之间的矛盾。出于兴农惠民目标，中国自2004年起逐步建立起以“农业四项补贴”（农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴）为主的种粮补贴政策，但随着大量农业转移人口的出现，很快出现了补贴主体与种粮主体不对应的现象，这种“撒胡椒面”式的种粮补贴政治意义逐渐大于其经济意义。2015年以来，中央政府启动“三项补贴”改革，将补贴依据从承包权转向经营权，即谁种得多就优先补贴谁，显著提升了土地规模经营动力。但在实际运行过程中，如此一方面造成经营主体与承包主体的潜在纠纷，抬高了经营主体下一期流转土地的地租，另一方面导致大量粮食规模生产主体依赖政府补贴来实现盈利甚至生存，抑制了其主动优化生产经营效率的动机。随着经济下行压力加大和地方债务风险加剧，各级政府支出收紧（四川作为西部地区省份尤甚），使得在粮食生产领域保持高强度补贴力度面临较大困难。针对该问题，须进一步提升财政补贴资金使用效率，通过“奖补结合”调动种粮主体变革生产方式、优化生产效率的积极性，推动粮食全产业链技术升级与生产率提升，实现粮食产业可持续发展。

4“天府粮仓”建设的经验借鉴

为应对粮食产业发展内蕴的多重矛盾、确保粮食稳产增收与粮食产业高质量发展，国内粮食主产地区从提升耕地数量与质量、强化粮食产业技术支撑、推动粮食全产业链融合等方面展开了卓有成效的探索与创新，形成一批值得复制推广的成功经验，为建设更高水平的“天府粮仓”提供了可供参考的方案与路径。

4.1德阳广汉：藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民

作为国家级商品粮油生产基地，广汉市贯彻藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民，为扭转“天府粮仓”非粮化趋势提供了参考。一是依托农业产业园建设藏粮于地。统筹国家级现代农业产业园及相关建设资金，以“整村整镇推进，集中连片打造”方式打造高标准农田，完善水网路网等配套设施，争取形成3 hm2以上的规模种粮面积，在此基础上划定粮食生产功能区，遏制耕地“非农化”“非粮化”。二是通过搭建农业科技平台藏粮于技。聚集相关专家团队，围绕选种育种、机械化种植等关键技术环节展开技术攻关，将科研成果通过农业科技平台全域推广，提升新品种、新技术覆盖率，目前广汉稻麦优质品种覆盖率达100%，耕种收综合机械化率达87.20%（高于全省平均水平24.2个百分点）。三是通过经营主体培育藏粮于民。通过“农民导师制”“寄学制”等多种形式加强种粮主体培育，建立“遴选+认定+管理”的职业农民培育评选制度，并对通过认定的职业农民予以融资等方面的支持，鼓励种粮主体的自我提升。

4.2成都新津：夯实基础、加强研发、创新业态

新津位于四川盆地西部、成都市南部，属都江堰精华灌区。在打造“天府粮仓”核心示范区过程中，新津形成了“夯实基础、加强研发、创新业态”的体系化思路。一是夯实耕地基础与产业配套。依托高标准农田建设，通过“先流转后建设、先平整后配套”模式，实行田、土、路、林、电、技、管、制综合配套，做到“建设一片、达标一片、带动一片”，建成“田成方、林成网、路相通、渠相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、高产稳产田，同时高标准建设农技中心、烘干中心、植保中心、质检中心、培训中心等全产业链配套。二是加强技术创新，培育本土品牌。引入知名院校、企业相关技术团队，围绕智慧种养、智慧农机、粮食新品种培育等展开攻关，推动粮食全产业链技术革新。同时统筹区域公共品牌，支持优质粮油产品参与绿色食品、有机农产品或无公害农产品认证。三是创新经营业态，探索融合机制。将粮食产业与科技、休闲、文旅、研学等产业结合起来，借助“互联网+”等手段，通过“共享农庄”等形式，融粮食产业发展与农耕文明传承于一体，全方位拓展粮食产业增值空间。4.3河南漯河：“三链同构”推进粮食产业高质量发展

作为全国主食产业化工程示范市，漯河从粮食产业中后端发力，推动产业链、价值链、供应链“三链同构”，为建设“天府粮仓”现代粮食产业体系提供了参考。一是依托粮食产业化联合体搭建产业链。整合区域内育种、种植、农技、仓储、加工、食品生产等环节主体，培育一批粮油类产业化联合体，引导联合体成员间深度合作与利益联结，给予联合体多种形式的融资支持。二是通过财政奖补提升价值链。通过设置良种补贴、新品种选育奖励、市长质量奖和标准奖等奖项，引导粮食产业经营主体优化品种结构、提升产品工艺、打造本土品牌以及参与国家和行业标准制定等，提升粮食产业创新活力。三是强化产后服务完善供应链。推广“网上粮店”等新型业态，整合全市粮食仓储设施，构建“互联网+粮食”分销配送体系。完善产后服务和质检体系，提升粮食质量安全监测与溯源能力，提升优质农产品供应能力。

5“天府粮仓”建设的实践路径

基于上述分析，建设新时代更高水平的“天府粮仓”，要从天府耕地资源保护和现代粮食体系构建着手，在市场机制下综合把握粮食的经济物品与公共产品属性，引导粮食适度规模种植与全产业链产业效益提升。具体而言，要创新粮食播种面积保障机制，完善粮食生产区域分工机制，健全粮食经营主体培育机制，构建粮食产业“三链融合”机制。

5.1创新粮食播种面积保障机制

一是通过返租倒包、土地股份合作社等模式推动土地流转与集中连片，改变传统的分散小规模经营格局。其中反租倒包是指以给定租金将承包到户的土地集中到集体（反租），再由村集体在不改变土地用途的前提下对其进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给有需要的家庭农场、种粮大户或农民合作社经营（倒包）；土地股份合作制是指农民把持有的土地经营权转化为“股份”，委托给农村集体经济组织或者农业经营主体统一经营，按照农户持股比例进行分红。二是加强农田基础设施升级改造。以“田成方、土成形、渠相通、路相连”为标准，加强以水利设施、田间道路和田形调整为重点的农田基础设施建设，积极推进小丘田、高岸田、低洼田整改，鼓励粮食规模化种植户投资投劳兴修山塘、水坝、机耕路和排灌设施。三是强化耕地保护激励约束机制。继续毫不动摇地压实最严格的耕地保护政策，重点以基本耕地面积和质量保护以及高标准农田建设为指向强化对地方政府的政策激励，有效实现“藏粮于地”，保护基本粮食生产能力。四是压实地方政府粮食安全责任。切实加强耕地用途管制，建立和完善工商企业租赁农户承包地的准入制度、监管制度和风险防范机制，同时结合农村集体产权制度改革和粮食综合补贴政策优化，以集体经济组织为主体探索建立耕地抛荒的有效约束机制。

5.2完善粮食生产区域分工机制

一是完善粮食生产区域分工与专业布局。在政策、资金、项目上进一步向粮食主产区倾斜，推进粮食生产由分散向区域相对集中转变。支持农田基础设施建设等有关政策、项目、资金等适度向产粮重点县集中，逐步提高对产粮大县的财政转移支付力度和产粮奖励力度。逐步扩大产粮大县示范范围，积极推进粮食生产规模化布局、标准化生产、机械化作业和社会化服务。二是完善粮食指标交易与利益补偿机制。合理平衡粮食主产区和主销区、粮农和非粮农的利益关系，在全省土地出让金中抽取一定比例形成省级耕地保护基金，用于农户对耕地保护的奖励，确保耕地保护制度有效落实。三是依据粮食主销区粮食生产不能满足本地需求的原因，将其分为经济发展型主销区、生态保护型主销区和土地贫瘠类主销区，在此基础上明确经济发展型主销区与粮食主产区之间的利益补偿机制，探索设置县域粮食与耕地指标交易市场，探索主销区与主产区之间的“订单”帮扶机制等。四是优化调整粮食种植内部结构。要跳出单一的“粮食观”破解粮食安全问题，统筹优化全省粮经饲产业布局，优化粮食内部结构，严格保护平坝水田，稳定水稻、玉米面积，适当扩大马铃薯种植。

5.3健全粮食经营主体培育机制

一是精准实施种粮补贴。改变粮食补贴政策与粮食实际种植和产量本身脱钩的补贴方式，按照粮食种植实际面积或者粮食产量进行补贴。完善粮食直补和农资农机综合直补的补贴方式，将小麦、玉米全部纳入良种补贴，启动马铃薯良种推广补贴试点，水稻、油菜良种补贴项目改补钱为补种，对不同种植规模的种粮大户、种粮专合组织及种粮公司试点实行累进补贴制。二是通过“奖补结合”激励生产模式、生产方式变革。加大农机工业定向补贴，重点研发推广丘区玉米、小麦和水稻等种植和收割机械，支持小型农机、无人机等机械化、智能化设备购买与应用，提高对农业生产主体以有机肥替代化肥、绿色防控替代传统农药等行为的补贴力度。三是全方位提升主体经营能力。以粮食主产区的种粮户为重点，优化科技培训力量，加强种粮大户生产、管理和经营能力培养，从资金支持、税收优惠、土地流转政策上给予充分支持，推动优惠政策集成发展。扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量参与粮食生产产前、产中、产后服务，培育新型农业社会化服务组织。

5.4构建粮食产业“三链融合”机制

一是通过“接二连三”延伸粮食产业链。集中统筹配置高科技农业园区建设资金与用地指标，围绕农业全产业链开展产业链招商、定向招商，鼓励龙头企业整合产业链上下游资源组建粮食产业联合体，把粮食生产、加工、流通以及粮食经营性服务紧密结合，提高全产业链经营水平，打造以粮食产业为核心的区域产业集群。发展多种形式的“稻田+”模式，将休闲农业、观光农业、体验农业等新型业态植入为方向拓展粮食多元化经营，促进单一粮食生产功能向经济、生态、旅游和文化等复合功能转变，提高粮食生产综合效益。二是通过科技与品牌赋能价值链。围绕粮食产业高质量发展，依靠标准引领倒逼质量提升，加大科技投入，开展产品研发，提升产品附加值，增加多元化粮油产品供给。围绕粮食优势产业打造区域公共品牌，努力形成市场知名度高、发展潜力大、有持久竞争力的农产品品牌矩阵，同时建立完善的品牌保护体系，严厉打击品牌侵权行为。三是通过整合物流体系打造供应链。建设一批专业化经营性粮食产后服务中心，推动粮食提质提档与节粮减损。依托粮农类龙头企业、物流企业、互联网企业与数字化平台，完善粮食物流链、信息链与空间链，鼓励农超对接、电商直播、线上线下相结合等多元营销渠道。

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