摘要：党的二十大报告指出要“健全资源环境要素市场化配置体系，加快节能降碳先进技术研发和推广应用”“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”。水权制度是推动水资源市场化配置和高效利用的重要基础，我国已有水权制度体系基于北方干旱地区实践建立，对南方丰水流域问题的关注度和针对性不足。本文聚焦我国南方地区的大江大河和典型流域水权制度建设的重点难点问题，基于对南方流域水权制度建设综合调查的若干发现，提出南方流域水权制度建设应重塑关于水情、区情和用水趋势的三点认识、确立用水需求和过程管理一个核心、理顺四组水权矛盾关系，紧扣分水、用水、管水三大环节，开展流域综合调查、环境质量评价、初始水权配置、区域水权试点、涉水设施提升和其他制度保障等六项举措，为促进我国水资源优化配置和流域经济高质量发展提供决策参考。

基金：国家社会科学基金一般项目“我国南方流域水权制度建设及政策优化研究”（项目编号：19BJY078）；国家社会科学基金重大项目“长江上游水权利度建设综合调查与政策优化研究”（项目编号：19ZDA065） ； 四川省科技厅软科学项目“长江上游灌区水权制度建设研究”（项目编号：2021JDR0309）

关键词：南方流域；水权制度；政策优化

作者简介：刘世庆（1950-），女，重庆人，四川省社会科学院西部大开发研究中心主任、研究员；巨栋（1991-），男，陕西宝鸡人，四川省社会科学院生态文明研究所助理研究员。共同研究方向：区域经济、流域经济。

一、引言

党的二十大报告指出，要“健全资源环境要素市场化配置体系，加快节能降碳先进技术研发和推广应用”“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”。水权制度是推动水资源市场化配置和高效利用的重要基础，是促进水资源集约高效利用的重要举措，是统筹我国南北方不同流域水资源、水环境、水生态管理和治理的重要纽带。我国水权制度建设始于上世纪七八十年代西北塔里木河试点、八九十年代黄河宁蒙河段试点，2014年经过全国试点，已基本建立起来，在水权确权登记和多模式水权交易等领域均有重大突破。但据此形成的水权制度建设带有深厚的北方基因，相关政策制定偏向北方流域，相关研究也是基于北方地区实践对水权概念、制度建设内涵、水权分配和确权、水权交易和水市场建设等方面进行探讨，对南方流域的特征和需求关注较少。目前针对南方流域水权制度的研究较少，多从模糊产权[1,2]（李家才，赵丽娟，2014)、产业水权[3]、水流产权[4,5]等视角展开，也有学者关注到南方流域水权制度建设的现实问题，例如蔡尚途[6]认为南方地区开展水权交易的迫切性不高，但局部地区缺水问题凸显，应当运用水权交易手段从制度、技术、经济等多个层面探寻解决之道，田贵良[7]认为水权意识薄弱、稀缺性价值无法发挥、总量控制压力较小、法律法规不完善是我国南方地区水权制度改革的主要障碍。

但总体来看，已有研究对丰水地区水权制度建设理论逻辑和现实意义关注仍然不足。南方流域水资源相对丰富，但时空分布不均问题更加严重，在水资源稀缺性问题并未广泛形成的背景下开展水权制度建设，解决局部和潜在的水资源配置问题，目前面临一定理论困境和制度盲区，亟需从制度针对性和有效性视角出发梳理南方流域水权制度建设理论逻辑。特别是当下我国发展进入新时代，水资源“三条红线”管理的制度刚性约束增强，经济增长“南北差距”显现，我国经济人口迅速向南方集中，流域水资源“指标”稀缺性突出，已有制度和政策安排对南方流域水资源配置的有效性和针对性不足，加快推进南方流域水权制度建设，必将成为未来促进我国流域生态保护和经济高质量发展的关键所在。

二、调查发现与问题识别

基于对长江上游的四川省、中游的湖北省和下游的上海市以及珠江流域的广东省等南方流域典型地区的综合调查，关注水权多样性和水权优先序等重点问题，明确南方流域的水权制度建设与北方流域相比的差异性特征，识别并解构南方流域水权制度建设的关键问题。

（一）整体水情认识陷入明显误区

各界对南方流域水情认识陷入明显误区，认为南方流域水资源丰富不缺水，长江流域水资源量近万亿方“取之不尽、用之不竭”。实际情况是，南方流域水资源时空分布不均，水利基础设施配套不佳，丰枯期、区域间水量供给差异巨大。以珠江流域为例，多年平均径流量8949亿方主要集中在夏季汛期，12月至次年2月的枯水期水量仅占5%左右，区域年径流深差距在达1400mm以上，各类蓄水工程径流调节能力仅为11%，显著低于全国平均水平，直接导致区域供水保证率不高。中心城市产业和人口集中度高，用水强度大，季节性、局部性缺水问题严重，特别是长江流域水资源供需矛盾突出，人口总量占比达到全国的40%，产业用水需求较高，上海、武汉、深圳、成都等典型南方城市均在寻找第二水源甚至第三水源，加之维持黄金水道功能需要保持较高径流和稳定变幅，将占用大量河道内水资源，用水优先序关系更加复杂，水资源调度和配置难度进一步加大。沿江化工、纺织、造纸等传统高污染高耗水企业遍布，河道外用水排水与河道内生态环境争水矛盾突出，长江下游“化工围江”问题严峻，太湖蓝藻爆发风险持续，西南诸河部分国控断面持续为劣五类水质。

（二）流域发展差异导致多样诉求

南方地区流域间发展差异显著，对水权制度建设提出多样诉求。珠江、东南诸河等平原流域，水利设施完善，区域内产业和人口高度加速集中，生活、生态用水大幅提升，农业用水被加速挤占，“三生水权”分配矛盾进一步加剧。以岷江流域都江堰灌区为例，截至2020年，灌区已扩容至2013年的1090万亩，未来灌溉面积将进一步增加到1615万亩，供水人口将增加到3400万人，但四川省2020年用水总量指标相比2015年仅增加15%，同时灌区引水量加大严重影响流域经济自身发展和生态建设，崇州、新津等地水环境明显恶化，区域可持续发展缺乏保障。

长江上游、西南诸河等高山流域，屯蓄水设施建设差，大中型调蓄水库覆盖不足，部分地区生活用水保障需建四级以上梯度引水工程，取用水成本高、保障差，凉山州等民族地区甚至全域未建一座大型水库，工程性缺水问题突出。区域内布局国家水电基地，航运、发电等水资源配置调度需求大、频次高，加之航段等级提升预期和水电产业发展需求，河道内水资源配置矛盾加剧，产业水权分配协调难度进一步加大。

鄱阳湖、洞庭湖、太湖等湖泊流域，随着流域经济发展和人口集中，河湖关系、湖岸关系、湖域关系日趋紧张。河湖水量互补下江河取水量加大直接导致湖泊、湿地萎缩，河湖关系亟需制度协调；环湖发展格局下围湖造田、非法采砂等工程大力推进导致湖退岸进趋势明显，湖岸关系需进一步制衡；渔业副业加速发展后湖区违规养殖、过度捕捞现象普遍，养殖、捕捞等湖面权利争夺激烈。

（三）水质水量协同需求显著提升

已有水权实践多围绕用水总量展开，南方地区水质性缺水问题相对突出，单一变量的“水量型”水权制度难以完全满足南方流域水资源配置管理需求。从理论逻辑看，水资源定义为一定时间、空间具有足够数量的可用水，水质水量均为其基本属性，水资源丰枯评价应当由水质水量两项要素决定，现行水资源评价主要以北方缺水背景展开，对水质和水环境容量等方面关注不足，水量不足情况下不得不降低水质需求，水权制度建设也将水质水量割裂开来，这种思路对南方地区丰水流域不适用。从实际操作看，南方流域水权制度建设的重要目标是解决水质性缺水问题，考虑到丰水流域自净能力较高，其水质性缺水问题很大程度上源于水环境容量不足，由于水量与水环境容量供需的同向一致性，即水量与水环境容量均随着来水频率的增大而减小，同时经济社会对水量和水环境容量的需求则随发展规模提升而同向增加，实际中污染源在流域上分布的不均匀性和流域水量上游至下游的累加性，河流水量水质随空间、时间变化存在一定的复杂性，从而南方流域对水质水量协同配置需求提升，特别是在部分小流域和局部河段存在五类甚至劣五类水质，水量评价难以体现真实供水情况，获得的水权也缺乏使用价值。

（四）强化水权制度理解成为当务之急

近年来南方流域各省水权意识大幅提高，但部分省份特别是西南地区对水权制度建设的理解仍然不足。一是水权制度建设的必要性认识未统一。水权制度明确区域用水总量控制指标，实则配置区域经济和人口规模上限，推进水权制度建设需省政府、工程管理单位和地方政府上下协调，但目前水资源系统实际由水利、生态、资源、农业等多部门分割管理，各部门利益诉求明确且强烈，但职权划分仍待梳理和协调，“统的不够、分的无序”现象仍然存在，加之主管部门对水权改革存在一定畏难情绪，水权制度建设难成合力。二是用水主体的制度建设积极性不一致。近年来南方流域上下游特别是中心城市与其他地区之间的涉水纠纷不断，上游地区对下游水量挤占、水质污染问题突出，尤其广州、深圳、武汉、成都等中心城市用水需求激增，对水权制度建设意愿强烈；其他地区用水矛盾尚未完全激化，对水资源问题认识停留在工程配置阶段，水权制度建设意识淡薄，导致水权制度建设仅依靠局部试点改革难有突破。三是灌区管理单位与用水区域的利益诉求协同难。灌区管理、工程管理等单位实则为水管部门派出机构，但实际掌握着输配水职能且需自负盈亏，其利益诉求夹杂于部门和地区之间，展现出南方流域的区域特征和改革进程中的时代特征。

（五）落实初始水权分配成为最大阻碍

《最严格水资源管理制度的考核办法》实施后，“三条红线”管控指标全面落实到各省、市、区、县，事实上已经形成全国范围的水权初始分配方案。目前南方流域用水总量控制指标按区分配已经完成，但用水总量控制实则停留在政府考核层面，尚未向社会公布并进一步形成完整制度建设方案，导致社会公众对水资源权属概念知之甚少，对水权制度建设关注不足，甚至有部分群众“谈权色变”，唯恐水权分配不足或新增水权无法保障，权属模糊性则一定程度上保障了各方在水资源使用中的回旋余地，也降低了水管部门的管理成本和难度。南方地区部分先进省份从实际调研、制度建设、宣传落实等环节发力推进，例如广东、江苏等地已完成以用水总量控制指标为基础的水权框架，积极推进全省范围的水权确权、收储、交易等改革举措，进一步探索地下水水权交易、企业间水权交易、跨区域直饮水供水等新做法新模式，但整体来看南方地区特别是西南、中南地区对分散式水源用水量统计不完善，水权分配现实难度大、制度基础差、社会意愿低，落实初始水权分配已经成为南方流域水权制度建设的最大阻碍。

（六）涉水基础设施条件成为重要制约

南方地区水权制度建设与北方相比差距较大，关键在于涉水基础设施建设较差。从历史看，北方地区已形成完整的涉水设施系统，特别是干支流取水口、闸门处均配备动态监测和调节设施，有助于主管部门及时掌握并充分统筹水情区情，从而建立清晰完整且具有针对性的水权制度方案。从当下看，黄河流域已形成全流域信息化管理监控平台，可采用数字化远程措施实现全域水资源协调配置；各大中型灌区均已开展现代化改造，能够通过输配水管控和取用水计量将流域水权、区域水权、灌区水权和用户水权等层次水权制度方案落到实处。反观南方流域涉水设施建设进程严重滞后，尤其农业用水监测设施普遍缺乏，部分区域调蓄工程覆盖不足，水权制度建设缺乏基础保障，水权改革方案难以有效落地。从未来看，水权制度建设逐渐演化为制度、工程和科技融合的系统工程，南方流域涉水设施建设缺口大，计量监测设备仅覆盖至支渠渠首，且技术老旧实用性不强，未来更新和建设的预期投资规模庞大，管理维护成本较高。

三、总体思路与战略布局

我国北方流域水权制度建设的关键问题在于跨省界水权交易尚未突破，跨流域水权交易尚未拓展，南方流域水权制度建设主线尚未明确，应结合前述理论逻辑和调研发现，探寻南方流域水权制度建设突破方向。

（一）重塑对南方流域水情的三点认识

建设科学有效的水权制度，需优先明确南方流域水情及涉水纠纷关键。一是南方流域水资源短缺现象加剧，区域性、季节性供水矛盾突出。缺水问题需辩证看待，南方水资源虽然丰富，但“三条红线”管控下，南方地区供水规模被明确限定，但随着人口向南方地区加速集中，中心城市的生活、生态用水大幅提升，区域性用水矛盾加剧，大中型城镇的下游河段水质明显变差，造成下游地区水质性缺水问题严重。二是南方流域水资源并非“取之不尽用之不竭”，南水北调工程建设和扩规需科学谋划。南方流域航电功能要求河道内保持较高径流量，特别长江上游是国家水电基地，西线工程建设将威胁东部地区乃至全国用电安全，破坏长江上游生态屏障功能，需进行多方案比选和全面科学论证。三是南北地区用水规模差异逐渐缩小，南方流域水资源利用需向精细化、现代化转型。虽然水资源“南丰北缺”现象未变，但南北地区水资源利用规模差异正在缩小，用水总量比值已从2008年的1.54缩小至2020年的1.47，人口规模比值从2008年的1.38扩大至2020年的1.42，南北地区人均用水量基本相当，且呈现出人口向南方地区集中趋势。考虑到最严格水资源管理制度下，2020年南北用水总量控制指标比值为1.48,2030年下降至1.41，人口向南方地区加速集中同时用水指标占比却不断下降，南方流域推进水权制度建设从而提升水资源配置和利用效率势在必行。

（二）确立用水需求和过程管理一个核心

南方流域水权制度建设目标在于解决南方地区丰水流域的涉水问题，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，其本质与传统水权制度一致，在于推进水资源配置、节约和保护，但南方流域涉水矛盾与北方有较大差异。以黄河为代表的北方流域水资源情况表现出四大特征：一是工程和监管充分，二是水量紧缺，三是已有省区内跨行政区水权交易实践，四是水权冲突主要是农业、工业、城乡居民生活领域。以长江、珠江为代表的南方流域则显现出三大特征：一是水量丰沛，据调研珠三角地区水政部门主要监测城市和工业用水，不同于黄河流域以监测农业用水和节水换取水权，二是跨行政区特征突出特别是支流；三是水权及其优先序更加复杂，南北方“三生”水权优先序相同，南方“行业水权”排序更加复杂，不仅要考虑工农业和城乡水权，还要考虑航行权、发电权以及“电调服从水调”的基本原则。

可见，南方流域用水需求更加复杂、用水过程更加多样、涉水设施更加缺乏、水情认知更加不足，水资源全面确权到户以及精准分配管理的制度难以落实，水环境管理保护问题也难以在传统框架是有效解决。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中指出，水权制度建设应“以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理”。2014年中科院《水环境管理体制机制改革与示范研究》课题组报告中指出，涉水资源环境管理与治理技术同等重要，在实现水质改善方面，制度建设甚至更为关键，推动水资源与水环境管理体制统一协调是重要手段，这对于南方流域更加重要。

因此，南方流域水权制度建设的核心问题是通过对涉水资源权利的广泛配置，实现对用水需求和过程管理。这里的广泛配置意味着非精确化管控，其核心逻辑是确立分水、用水、管水等涉水资源权利配置的制度规范，形成用水行为规模和时序调节的核心原则。这意味着南方流域水权制度建设是要实现现行水资源配置格局的帕累托改进，不能离开管理成本谈改革，实质是在涉水基础设施不完善这一有限条件下的帕累托改进。

（三）理顺水权制度建设的四组关系

理顺流域水权与区域水权的空间关系。对水资源利用的空间和规模管控是水权制度建设的基本归宿，理顺流域水权与区域水权的空间关系是南方流域水权制度建设的基础工作。流域水权是区域水权的基本纽带，区域水权是流域水权的实际承托。初始水权分配本质是将流域水权划分为区域水权，因此区域水权分配、转让、使用和管理应服从流域整体发展利益。南方流域水权分配和实现过程中遇到工程水权问题，其实际上仍然是流域干支流间的水权问题。工程取水相当于形成人工“支流”，工程水权本质是流域水权，其管理策略和制度逻辑应当与流域水权一致，按照所管辖区域进行分配、实现和管理，工程水权的管理体制和运行机制需对接流域管理单位，工程利益也由流域管理机构统筹分配。

理顺取水水权和基流水权的时序关系。南方流域河道内外用水关系相对复杂，取水水权和基流水权存在交叉影响，目前河道内用水已经形成基本用水秩序，电调、航调均服从于流域防洪、引水功能，但流域发展必然要求引水量、发电量和航道等级提升，航电用水间矛盾已经逐步激化，加之河道外取水量增大，退水量减少，从水权视角细化河道内外用水秩序的需求迫切。可探索建立常态化和非常态化两套用水秩序，常态化用水优先保障河道外的生活用水和河道内的生态基流，其次满足产业引水和航运下泄流量，最后协调电站发电水位，非常态化用水由流域管理单位根据实际进行科学调度。取水水权和基流水权制度建设应当基于上述两种时序关系进行交叉配合，常态化用水按流域整体发展导向配置，水权制度重点管控用水总量、时段和取水点，非常态化用水按需水类别配置，通过明确相应类别用水的时序原则实现水权管控。

理顺产业水权与“三生”水权的类别关系。南方流域突出特点是产业水权类别多样，“三生”水权关系复杂，特别是航运、电力、化工等产业用水和排水需求巨大，是水权制度建设的重点环节。一是航运、电力、渔业等河道内产业水权与河道外取水水权关系。应当按照生存水权、发展水权的类别进行划分配置，优先保障河道外基本农业和生存用水，其后保障河道内生态基流，最后根据南方流域特征协调善配置河道内水权。二是河道内产业水权关系，河道内问题最突出的是航电用水纠纷，在长江经济带和粤港澳大湾区战略布局下，南方流域航运功能应当前置，参考东北松辽流域做法，水权制度建设需优先配置航运水权，协调配置电力水权，最后配置渔业和景观水权。三是河道外产业水权的水权关系，河道外关键在于取水权和排水权的二元关系，南方流域河道外产业用水量较大，特别是纺织、化工、造纸等行业，取水量大排放量大，加之中心城市生活污水排放，成为局部水质性缺水问题的重要源头，关键在于工业取水量和取水口问题，可探索对排污水平较低的企业进行水权激励，从而推进取水权与排污权的二元转换。

理顺发展水权与生存水权的层次关系。根据水资源的生命维持功能，将生存水权划归基本人权，因此在水权制度建设的各个层次均需强调生存水权的绝对优先性。流域水权向区域分配以及区域水权确权到户时，应结合流域人口和区域农业发展分布统筹配置生存水权，剩余部分协调配置为各区域发展水权。产业水权分配需优先保障生存水权的增长空间，进而根据发展需求和导向对发展水权进行细分和梯次配置。用水计划制定需以生存水权与发展水权的时序特征作为基本逻辑，对具体输配水过程形成指导。

（四）紧扣水权制度建设的三大环节

水权分配。强化水资源环境评估基础地位，根据丰水流域资源和区域发展特点，制定系统化动态评估指标，推进分配水量向用水效率高地区倾斜，为水量分配方案的协商主体与决策者博弈提供参考。完善水量分配制度方法，全面完成水资源三级区套地级行政区用水总量控制指标分解工作。推进水权分配与用水计划有机衔接，流域管理机构和地方水行政主管部门协调配合，根据区域分水方案结合当年实际制定年度水量分配方案，切实统一技术基础，规范技术要求，并与相关的流域规划和技术标准相衔接。明确水权确权登记的适用范围，南方流域农业水权确权难度较大，可从灌区水权确权入手，对各级渠系进行确权，根据现实情况逐级推进，形成以灌区为单位的水权确权登记工作准则和行动指南。建立健全河道流量管理制度，明确跨界河流及重要湖泊的流量保障水平，建立以流域管理机构为统领，省级水行政主管部门实际负责，各相关单位部门全权落实的河道管理组织机构，水工程运行管理单位严格落实流量泄放措施，将航运、电力、生态用水调度纳入日常运行调度规程，建立健全常规调度机制和应急处置机制。

水权使用。即水权实现过程，区域或用户获得水权后实现权利的过程，一般表现为水资源取用过程。建立取水许可负面清单制度，按照禁止准入、限制准入和清单外三类事项对取用水单位或个人取水许可申请进行分类审批，采取不办理、限制条件办理和直接办理进行差异化核准。建立水资源使用时序协调制度，根据流域用水需求设立生态用水权、居民基本生活用水权、农业用水权、工业用水权、旅游景观用水权、航运用水权、发电用水权、养殖用水权等，结合《水法》对水资源用途和开发利用顺序的原则性规定，用水顺序应遵循城乡居民生活用水享有绝对优先利用权。建立量质协同的水资源使用权制度，在设施条件可保障的河段，可对用户获得水权的水量、取水点和水质级别进行明确，并对其排水水量和水质进行相应规定，进一步以水环境裕量（某水域最大允许纳污量和实际排污量之间的差值）为目标值，综合考虑水环境容量、权利供需状况、用户负担，推进水权排污权集成定价，探索水权与排污权转换制度。

水权管理。针对水权分配未全面落实、水权使用超量无序等问题，流域管理机构和各级水行政主管部门应当加强水资源和水环境协同管理监控信息系统建设，提高水量、水质监控信息采集、传输的时效性，完善用水统计制度，建立数据共享制度，保障水量分配方案的有效实施。建立水权用途动态管理制度，重点推进工业用水、环境用水、农业用水等用途审批水权的动态管理，其中工业用水根据不同行业或产品的特性、用水过程、节水目标和取水位置等确定用水定额指标；环境用水则根据水功能区纳污控制指标以及断面考核要求，增补或退减被挤占的生态环境用水，通过节水、调水或水权交易等方式保障河流湖泊和地下水的水量；农业用水根据供需水量、水源类型和种植结构，建立适宜南方流域各区域的定额指标。

四、制度优化与政策举措

将满足人民对更加美好的流域生态需求、协调水资源管理的效率与公平、践行“两山”理论作为南方流域水权制度建设的政策设计目标。根据水权优先权排序优化流域水资源管理配置策略，根据帕累托改进目标优化制度架构，实施具有针对性和有效性的南方流域水权制度的政策举措。

（一）深化自然、社会系统耦合的流域综合调查

南方地区长江、珠江、西南诸河等大江大河跨越中国三级地理阶梯，流经高原、山区、盆地、丘陵、平云等不同地貌，既润泽长三角、长江中游、成渝、粤港澳等特大型城市群，又铸成了水电基地、航运基地、特大灌区和流域产业带，还有深度贫困民族区、生物多样性富集区和国家基因库，在灌溉、航运、电力等多方面积累了具有南方特征的分水、用水和治水经验，这样复杂的流域情况和区域特征，其水权配置、水权管理以及水使用，自有其差异性也存在共性，差异大于共性。通过以自然与社会耦合为视角、以流域和水系为本底、以省市县三级政区为支撑、以水工程和水用户为重点的深度调查、重点调查，客观揭示南方流域水权制度建设的差异性，归纳总结水权制度共性，明确各个区域水权制度建设的层次和方向，是南方流域水权制度建设的基础手段。本研究经过对长江上游、珠三角、长三角等地经济社会和涉水问题的深入调查，发现南方流域水情认识、区域差异、需求层次、水权理解、水量分配、涉水设施等方面与北方有着巨大差异，提出重塑三点认识、确立一个核心、理顺四组关系、紧扣三大环节的“三一四三”的南方流域水权制度建设系统思路。但这仍然远远不够。南方流域包括我国四大水资源一级区，数十个二级区，上百个三级区，各个地域间的水情区情差异极大，对水权制度建设的需求差异也极大，应当进一步对各个地域的水情区情展开详尽调查，将涉水资源和权利作为关键纽带对其制度需求进行梳理提炼和统筹协调，从而深化推进南方流域水权制度建设，促进经济社会与水资源环境协调发展。

（二）开展水量、水质有机协同的水资源环境评价

水质水量结合评价是水资源管理调度的基础，是水权制度建设的重要考量。目前的水权交易中主要以水量为标的，但国际水市场中，水质与水价是直接挂钩的，以改善水质和维持环境流量改善河湖生态的水质水量联合评价是水资源管理的重要组成。南方流域水污染和水生态退化问题日益严重，水量、水质协同评价对南方流域的重要性更加突出，更是开展产业水权分配、河道内水权分配以及水权排污权二元转换等水权模式创新的重要前提。目前进行水质水量联合评价，主要分为两种情况：其一是宽松结合，即在评价水量的同时也评价该水资源的水质及其二者匹配的变化情况，这一方法简单明了，可操作性较强，缺点是预测能力不强；其二是紧密耦合，即建立一定考虑水质水量的模型来进行评价，但目前相关模型对现实问题的解释和预测能力仍有不足，待进一步研究。南方流域河网密布、水库闸坝众多、水功能区复杂，可基于各流域非稳态的水量、水质变化规律，尤其是水体随时空变化可能产生差异化的水环境条件，进一步划分单元系统水量和水质模型，结合水功能区划的水质目标、单元系统的最大取用的临界流量，建立南方流域各个水系、河段的水量水质协同评价模型，从而强化水权制度建设基础保障。

（三）推进区域、产业初始水权的两层分配

初始水权分配是水权制度建设的基础环节，我省用水总量控制指标按区分配、按流域分配已经完成，进一步推进形成并落实水权初始分配方案，探索水权交易成为优化我省水资源配置的必行一招。可借鉴宁夏、甘肃、湖北等地做法，以2020年用水总量控制指标分配方案为基础，坚持公正、公平和需求优先次序的原则，综合用水指标增长情况和渠系输水损失扣除，明确区域初始水权及各项权能。以各市、县（区）近3年各行业年均耗用水量为基数，坚持总量控制和定额管理相结合的原则，统筹区域产业用水需求变化趋势，综合确定行业水权分配方案，进一步形成水资源管理刚性制度约束。以初始水权分配比例为依据，坚持“丰增枯减”和动态调节的原则，结合年度预测来水量、水库蓄水量进行年度水量分配，将初始水权转换为年度引、用水指标从而编制水量调度预案进行适时调度。初始水权分配完成后，在地级市行政区内总量不变，农业用水之间以及农业与河道冲污用水可以在本区域内相互调剂；政区间的水量调整，以及新建的工业发展、城市建设、湿地补水等项目，其用水指标需由省水利厅组织相关方通过水权交易的方式解决。

（四）加快灌区、政区水权制度建设的两类试点

南方流域工程水权的特殊性和复杂性，要求水权制度建设需点面结合推进，四川省可从灌区、政区两个层面开展试点探索，省级部门搭建制度平台形成支撑和监管。灌区水权制度建设试点关键在于工程水权分配，选择都江堰、淠史杭、向家坝、江汉平原等灌区作为试点单位，借鉴河套灌区做法，重点推进工程水权分配和区域水权确权保障。初期可选择用水计量设施较好的中小型灌区，将流域水权确权至支渠渠首形成供水单元，后期可结合灌区现代化改造进行细化分配，扣除渠系输配水损失和必要生态补水，进一步与区域水权衔接，同时结合省级水权平台建设和水资源综合管理等工作协同推进灌区管理体制改革，探索收支两条线管理，灌区将收入按月上缴省财政部门，省财政根据当年预算向灌区管理单位拨款。保障水权改革落实到位。政区水权制度建设试点核心在于水权确权保障，选择长江上游赤水河流域、中游“两湖”地区、下游长三角地区，珠江上游河源地区、下游广州地区作为试点单位，优化借鉴重庆荣昌、湖北江夏等地做法，重点推进行政区域取用水权益确权，科学核定取用水户许可水量和各类用水定额，积极探索水权确权登记、水权收储转让、区域间、企业间和农户间等多种模式的水权交易，协同推进农业水价综合改革、城镇供水价格形成机制和动态调整机制。四川省委省政府牵头成立水权改革领导小组，水利厅具体落实，生态、农业、资源等部门协同配合，依托水量调度、水资源管理等基础职能和信息系统，出台初始水权分配方案和实施指导意见，搭建全省的水权收储转让平台，推进水资源利用高效、公平、可持续。

（五）完善计量、工程等涉水基础设施的协同支撑

大力推进用水计量设施建设。用水计量设施是四川省推进水权制度建设的关键掣肘，各级政府应当将其作为当前乃至今后一项重要的水利工作来抓。四川省水系复杂，推进农业用水监测全覆盖缺乏现实条件和实际意义，加之灌区建设多属于生态水利工程，干渠以下几乎没有衬砌，输水损失巨大，先期可由省财政牵头、相关地市财政配合，推进干、支二级渠系计量设施全覆盖，后可逐步引入市场和公众力量，根据最终受水地区的农业作物结构进行计量设施分类配置。经济型作物区，可在推进灌区现代化改造同时完善田间计量设施；粮食主产区，可在渠系改造同时以末级渠系为纽带的片区组团监测。积极推进南水北调中线工程扩容建设，科学推进西线工程研究论证。南水北调西线工程的目标是解决黄河上游缺水问题，达成这个目标有三个解决方案，一是源头调水方案，即西线工程现方案；二是中游调水方案，即小江调水方案或称三峡调水方案；三是下游调水方案，即长江下游向黄河下游送水，黄河下游省市在不减少原有水量的条件下，腾出部分黄河用水指标还给黄河上中游省区的方案。加快推进长江上游水权制度建设，一方面有利于推动全国水权制度格局形成，进而为解决黄河上游缺水问题提供更加可靠的制度方案，避免工程建设的高成本和高风险；另一方面，当四川省初始水权分配完成，特别是针对航运、发电等河道内用水分配确定，有利于全面评估西线工程对四川省经济发展和资源环境的长远影响，确保兼顾各方利益，确保区域生态与发展并重，确保中华民族子孙后代的福祉。

（六）强化人才、科技等水权制度建设的双重保障

落实水量监测管控制度是南方地区落实水权改革的重要保障，关键在于基层水管人才队伍建设。用水计量设施的使用监督、运行管理和日常维护均需专门人员负责，其中维护职能可逐步通过市场化措施解决，建议田间设施管理职能可交于村委，水管部门定期对相关干部开展业务培训和履责监督。积极探索水系联网工程。借鉴南水北调中线工程、陕西省引汉济渭工程、河南水联网工程等建设经验，依托省内已有河道和渠系，结合引大济岷、引青济岷、向家坝灌区等重大水利工程布局，加速推进“五横六纵”水网建设，进一步打通各大流域间的水量通道，在关键节点辅以调蓄工程，实现流域间的水系互联、水量互补、水质互馈和水运互通。

着力提升水利信息化建设水平。借鉴黄河流域经验，依托省水量调度中心，根据计量设施和取水闸口配置情况，逐步完善用水设施布局，层层推进管理技术创新，积极拓展“互联网+水利”监管模式，打造“数字”流域，与周边省市协同推进长江“水利一张图”。整合防洪、水文、气象等监测系统，结合水质自动检测站建设规划，建立健全流域水环境综合监测系统和大数据库，结合河长制前期工作基础，积极开发流域管理APP，将河湖数据、河长档案、巡河信息、管理制度等纳入管理，并逐步开放公众接入端口，接受社会监督，共保一江清水源远流长。

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