摘要：影响“十五五”时期经济持续高质量发展最具基础性、决定性的是两大问题。一是进一步释放巨大内需潜力、促进总供需在高水平上实现动态平衡与协调发展；二是加快实现高水平科技自立自强，既加大重大科技攻关、有效解决“卡脖子”问题，又切实增强我国基础研究和前沿创新能力，为更长时期的创新发展奠定基础。只有这两个问题得到比较好的解决，才能实现习近平总书记提出的巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项的要求，供需关系才能比较宽松，经济循环才能比较顺畅，经济才能获得稳定和持续发展动力。

关键词：扩大内需；消费需求；科技创新；高水平科技自立自强

作者简介：张军扩,国务院发展研究中心原副主任，中国发展研究基金会理事长；

按照党的二十大提出的战略目标，我国要在“2035年基本实现社会主义现代化”，“十五五”时期是实现这一战略目标承上启下的五年，“十五五”时期能否实现持续稳定的高质量发展，将直接影响2035年基本实现社会主义现代化目标能否顺利完成。

习近平总书记指出，科学谋划“十五五”发展，要把握战略重点，抓住关键性、决定性因素，全面推动经济高质量发展。那么什么是影响“十五五”时期经济持续高质量发展的关键性、决定性因素呢？不同学者可以从不同领域、不同角度提出不同看法，笔者认为最为重要的是两大问题。一是进一步释放巨大内需潜力、促进总供需在高水平上实现动态平衡与协调发展问题；二是加快实现高水平科技自立自强，既加大重大科技攻关、有效解决“卡脖子”问题，又切实增强我国基础研究和前沿创新能力，为更长时期的创新发展奠定基础。这两个问题分属需求侧和供给侧，一个决定经济循环的顺畅与稳定，另一个决定经济发展的活力与后劲，是两个最具决定性和关键性的问题。

一、关于有效释放内需潜力与促进总供需在更高水平上实现动态平衡与协调发展

经过多年的发展，我国已经形成了强大的制造业能力，虽然这种能力也存在这样那样的短板弱项和堵点卡点，但总体来讲，其规模和竞争力都是举世无双的。从近年来我国经济运行的实际情况来看，我国经济运行的主要矛盾，或者说矛盾的主要方面，已经逐步从供给侧转变为需求侧，有效扩大需求特别是消费需求、促进总供求在更高水平上实现动态平衡和良性互动，对经济持续增长更具决定性和基础性。

毫无疑问，我国内需的潜力是巨大的，关键是如何把这一巨大潜力有效释放出来。这需要从消费和投资两个方面进行分析。

（一）持续有效扩大消费需求要长短兼顾标本兼治

近两三年来，为扩大消费需求，从中央到地方都采取了不少政策举措，特别是2025年以来，中央不仅把全方位扩大内需作为经济工作的重中之重，更是把大力提振消费放在经济工作重点任务的首位，扩内需政策涉及范围之广、政策力度之大，都是近年来所少有的。提振消费的政策的确也取得了显著的效果。2025年前三季度，社会消费品零售总额比2024年同期增长4.5%，高于2024年全年3.5%的增幅，服务业零售额同比增长5.2%。尽管如此，总体来看，消费需求不足、供需失衡的问题依然突出。物价是供求矛盾的集中反映，2025年1—9月居民消费价格同比下降0.1%，其中8月份同比下降0.4%。

为什么在政府持续采取较大力度提振消费的情况下，消费需求不足的问题仍然难以得到有效缓解？我国消费不足的问题究竟症结何在？提振消费的政策究竟需要如何有效着力？

深入分析不难发现，导致现阶段我国居民消费需求不足的深层原因，主要有两个方面，一方面是短期冲击与市场波动性原因，另一方面是中长期结构性原因。

短期冲击及市场波动性原因主要是指由于近年来我国房地产市场阶段性变化、疫情冲击、关税战等外部因素及市场短期波动等对居民就业、收入及财富效应形成冲击，导致居民消费能力下降，消费信心转弱，从而导致消费需求不足。图1、图2和图3分别从近年来中国消费者信心、消费倾向和消费支出三个维度的变化（数据均来源于国家统计局），显示了短期波动性因素对居民消费需求的影响。

图1 我国消费者信心指数、就业信心指数、收入信心指数（%）

图2 我国居民平均消费倾向

如何增强消费能力、提升消费信心？短期来讲，通过扩大政府财政支出，用于鼓励居民消费，比如消费品以旧换新补贴等，都能够发挥积极作用，这方面从中央到各地政府，都在积极采取措施，今后也还存在一定的政策空间。但从根本上讲，则要靠居民就业状况的改善和收入的增加，以及居民资产状况的改善，这些都有赖于经济整体的回升向好。因此，从一定意义上说，消费需求扩张与经济增长之间，实际上是个相互作用、互为因果的关系。促进增长固然需要扩大消费，但无论消费能力还是消费信心的提升，从根本上讲又都有赖于增长、受制于增长，需要一个良性互动和逐步累积的过程。

图3 我国社会消费品零售总额累计同比变化（%）

而长期结构性原因主要是指我国居民消费率长期偏低问题。根据相关研究，无论与主要经济体水平还是与各国相似发展阶段水平相比，我国居民消费率都存在偏低的问题。根据不同学者分析，偏低程度大致为10%～20%。这的确是我国面临的一个突出问题，也是我国扩大内需的潜力和空间所在。

我国居民消费率长期偏低，虽有历史文化传统等方面的原因，但最为主要的还是社会保障相对不足、居民预期不稳、消费信心不强的问题。长期以来，城乡居民受住房、医疗、养老、子女教育等几座“大山”的影响，形成了比较强的节俭意识和储蓄动机。现在住房问题可能有所缓解，但其他几个方面的压力犹存。因此，解决消费率结构性偏低的关键，是要以更大力度显著提高社会保障水平，使居民形成长期稳定的安全保障意识。

如果再从居民消费需求的内部结构来分析，根据有关研究测算，目前在商品餐饮等实物性消费方面，我国居民与国外平均水平甚至与发达国家相比，差距并不是很大，差距比较大的主要是服务性消费，包括教育医疗、家政服务、养老护理、文化旅游等。而服务性消费不足，则既与保障水平和消费能力不足有关，更与服务供给侧能力不足、面临不少短板弱项有关。因此，扩大消费需要在注重促进居民商品性消费的同时，更加注重鼓励和支撑居民服务性消费，也需要在从需求侧用力的同时，更加注重从供给侧用力，双向奔赴、相互适应。

基于以上情况，“十五五”时期充分有效释放居民消费需求潜力需要标本兼治，更加突出结构性对策。一是逆周期性消费刺激政策，要在总量不减、持续用力的前提下，不断优化商品性消费的支持范围和结构，并以更大力度支持服务性消费，特别是要针对群众急难愁盼的教育、医疗、养老、生育等方面问题，通过加大补贴力度，提振消费意愿，增强消费能力。二是适应我国发展阶段和水平变化需要，以较大力度提高低收入人群的社会保障和公共服务水平，有效提升我国居民的安全保障预期和消费信心。三是加大供给侧政策力度，通过减少准入限制、优化监管政策、加大国内标准、品牌、环境建设力度等举措，扩大优质服务供给，特别是针对国内急需而供给难以满足的服务消费领域，加大对内放开和对外开放力度，尽快通过市场力量引入优质服务供给资源，更好满足需求。

（二）投资需求空间仍然不小，还需要通过体制和政策创新来支持

在当前阶段，虽然需要消费需求在拉动经济增长中发挥更大作用，需要显著提升消费在总需求中的比重，但这并不意味着投资不重要了，更不意味着可以放松扩大有效投资的努力。充分释放消费潜力和着力扩大有效投资应当并重，实现良性互动。一方面，是因为现阶段释放内需潜力是一个带有紧迫性的任务，而解决消费需求结构性偏低需要通过完善社保等结构性政策进行调整，需要一个过程，是一个慢变量。另一方面，从投资需求潜力看，无论从解决当前发展和民生短板弱项的现实需求来看，还是从基本实现现代化的目标要求来看，扩大投资的空间和潜力都依然是不小的。关键是需要适宜的体制和政策环境支持，只要相关体制和政策环境到位，投资依然能够在“十五五”时期继续成为拉动增长的重要力量。

当前充分释放和扩大有效投资，有两个关键着力点，一是着力实现房地产市场止跌回稳；二是大力提振民间投资和外商投资。

关于房地产投资。2025年1—9月，全国固定资产投资增速由正转负，为-0.5%，其中制造业投资增长4.0%，基础设施投资增长1.1%，而房地产投资则下降13.9%。可见问题主要出在房地产投资的大幅度下滑。如果扣除房地产投资，1—9月投资增长3%。

房地产投资持续回落，最主要的影响因素还是房地产市场“止跌回稳”不及预期。目前不论是从商品房销售面积、销售额来看，还是从新建房、二手房销售价格来看，下降程度都在进一步加深。另据有关分析，目前我国大中城市房价收入比、住宅租售比等指标仍显著高于国际合理水平。这些情况都说明，房地产要想实现止跌回稳，仍需付出更大和更持久的努力。

当前我国房地产市场的变化，既有市场波动性周期性变化的影响，更有发展阶段、发展模式等结构性变化的影响。房地产市场走出困境、真正实现止跌回稳的关键，不仅有赖于前期积累的结构性矛盾的基本化解，有赖于市场正常需求和市场信心的基本恢复，更有赖于新发展模式、发展业态的基本形成。

实际上，在房地产大规模扩张结束之后，如何推动形成房地产发展新模式、从而顺利实现房地产发展模式的新旧转换，是各国现代化过程都会面临的一个问题。妥善处理好这个问题，既关乎当前经济的稳定回升，也关乎今后一个时期经济的稳定增长。随着发展阶段的变化，虽然过去那种以解决住房短缺为特征的大规模甚至粗放式扩张的时代已经结束，住房数量不足的问题已经基本得到解决，但以解决住房“好不好”为主的投资和消费需求依然很大，而且会持续更长时期。从居民个人来讲，改善型需求不仅始终存在，而且在“有没有”问题基本解决之后将逐渐成为需求主力，这既包括对更高品质住房的调换需要，也有旧房屋重新装修的需要。从楼房整体来讲，老旧楼房面临楼顶防漏维修、楼体安全加固、中低层楼房增加电梯、电气水管道及通信线路改造等问题。根据国家市场监督管理总局2025年5月发布的数据，截至2024年底，全国电梯总量达到1150万余台，其中使用年限超过15年的老旧电梯就有90万台。从居住小区来讲，不少小区也面临增加车库车位，小区环境改造、公共服务设施建设等巨大改造任务。问题在于，这些方面投资需求虽然很大，却很难通过过去那种简单的房地产开发模式来实现，更不会再有土地财政那种激励机制。充分释放这些投资潜力，需要根据国内外成功经验做法，结合我国具体情况进行创新探索，关键是协调和平衡好各相关方的利益关系，厘清不同主体的责权利，充分发挥好政府、企业、业主、社会等各方的作用和积极性。

2025年6月13日，国务院常务会议提出，要加快“构建房地产发展新模式”，并从“有序搭建相关基础性制度”“在规划、土地、财政、金融等方面予以政策支持”等方面作出部署、提出要求。这正是从优化体制和政策环境方面释放投资潜力的重要举措，对于促进形成房地产发展长效机制无疑十分重要，相信“十五五”期间会持续贯彻落实。

除了房地产投资之外，在我国当前发展水平和发展阶段，无论是制造业领域传统产业升级改造、战略性新兴产业发展还是未来产业战略布局，基础设施领域无论城市更新、乡村整治，还是大江大河治理、重大安全工程等，投资需求和潜力都很大，也需要不断创新和优化体制、政策环境，促进潜力释放。

关于民间投资和外商投资。当前我国投资领域面临的另一个问题是结构性矛盾比较突出。比如，2025年1—9月全国固定资产投资下降0.5%。按所有制分，国有投资增长1%，而民间投资下降3%；按注册类型分，内资企业投资下降0.6%，港澳台投资企业投资下降0.3%，而外商投资企业投资下降12.6%。

民间投资和外商投资的下滑，除市场波动性原因的影响需要通过持续扩大内需政策来加以应对外，非常重要的一点，还需要通过深化改革、扩大开放，进一步改善营商环境，稳定和提升企业预期和信心。要把稳定民营企业预期、激发活力的政策要求进一步落实到位。特别是要结合《中华人民共和国民营经济促进法》的出台，加快制定相关的实施细则，明确相关行政执法标准，减少自由裁量权，让企业真正有获得感，要把对民营企业的隐性歧视、隐性壁垒等作为治理重点。同时，进一步加大非经济政策与宏观经济政策的一致性评估和协调。特别是避免政策在落实过程中的“一刀切”、层层加码等形式主义问题。

另外，在对外资开放方面，近年来我国已经全面取消制造业外资准入限制，在服务业开放方面也采取多项措施，力度越来越大。目前存在的主要问题是国内相关改革跟不上，限制了开放政策作用的充分发挥。因此，“十五五”期间，要在进一步扩大“边境上”开放的同时，按照中央要求，以更大的力度推进“边境后”、制度型改革和开放，包括政府审批制度、政府采购制度、公平竞争制度、知识产权保护制度等，通过“边境后”改革的深化，充分发挥开放政策对吸引外资的积极作用。

二、关于加快形成与新时期新阶段前沿创新相适应的体制机制和社会生态环境，实现高水平科技自立自强

科技水平的快速进步与新产业新动能的不断壮大是“十四五”时期我国高质量发展的一个突出特色和亮点，不仅成绩巨大，而且影响深远。“十五五”时期促进经济持续高质量发展必须不断加强和巩固这种良好态势。

随着我国科技水平和发展水平的不断提升，我国技术进步和创新发展也面临阶段性变化。过去的科技创新虽然取得了不少突破性进步，但就整体而言，主要还是属于跟随性、改善型创新。这种创新今后不能说完全没有空间，但空间已经不大了，而且还在不断变小。一方面是我国在许多方面已经走到了世界前沿，另一方面是有差距的地方对方千方百计封锁甚至打压，跟随模仿难度越来越大。因此，从跟随式创新为主转向前沿创新为主，是必由之路，也是发展阶段和形势变化使然。

前沿创新面临两个方面的重要任务。一是着力解决技术“卡脖子”问题，进一步增强我国产业发展的安全与韧性。二是着力解决基础研究相对不足与增强长期科技发展后劲的问题。成功的关键，是要加快形成与新时期新阶段前沿创新相适应的体制机制和社会生态环境。

（一）统筹推进教育科技人才体制机制改革，加快形成与新时期创新发展相适应的大环境

创新的成效虽然最终体现在科技成果上，但其成功却不仅仅取决于科研体制，还取决于教育体制、人才体制，是一个涉及文化、观念、制度等在内的社会系统工程。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》已经明确，要“一体推进教育科技人才发展”“建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心”。为此，必须下大力气着力改革我国的教育、科研和人才管理体制，着力解决制约创新的诸多“卡脖子”问题，着力营造与新时期创新发展需求相适应的创新生态和环境，提升国家创新体系整体效能。

要围绕破解“钱学森之问”，不断深化教育体制特别是高等教育体制改革，不断优化我国科学人才特别是顶尖人才、领军人才培养成长环境，加快建设国家战略人才力量，培养造就更多战略科学家和科技领军人才。同时，围绕全面推进高质量发展战略需求和协同育人需要，不断优化高校布局、分类推进改革、统筹学科设置，培养更多创新创业型人才和大国工匠队伍。

要适应创新发展阶段变化，不断深化科技体制改革。随着科技创新从技术追赶转向前沿创新，科研的不确定性增加，传统的强调计划、时间控制、结果控制的线性管理方式很难适应前沿技术创新和基础研究的规律和特点，需要根据实际不断优化和完善。要改革评价激励方式，增强容错性、容败性，形成鼓励敢冒风险、潜心钻研的体制环境和社会氛围。

要深化人才管理体制改革，着力营造能够吸引全球优秀人才来华从事科研教育工作的良好环境。科技的竞争说到底是人才的竞争，在中美贸易摩擦不断加剧的大背景下，如何加快营造良好的、在全球范围内具有竞争力的、吸引人才的环境，显得尤为紧迫和重要。只有我们的创新环境、创新生态更加优惠、更有吸引力，才能最终在科技创新竞赛中赢得竞争优势。

（二）按照有效市场和有为政府相结合的要求，加快构建和充分发挥新型举国体制优势

在当今科技创新国际竞争日益激烈的形势下，加快实现高水平科技自立自强的关键在于做好新型举国体制这篇大文章，重点在于坚持有效市场和有为政府相结合，用足用好我国在创新上所具有的优势。与过去传统的举国体制相比，新型举国体制所需要解决的问题和我国所具有的优势条件都已经发生了深刻变化。从所要解决的问题来讲，过去只要把产品做出来就行，不计成本，甚至质量差一点都没有关系。现在不仅要做出来，还得有市场竞争力。从优势条件来讲，过去主要靠集中力量办大事的体制优势和广大科技工作者的牺牲与奉献精神，现在除了这些因素之外，我们还有很多新的优势。比如，除了国家创新主体和创新力量外，我国已经涌现出不少具有较强创新能力的民间创新力量，包括企业和科研机构。我国超大规模市场需求侧对创新具有强大而独特的牵引作用，高铁及电子商务的发展历程就是很好的例子。我国数量庞大而成本相对较低的高素质劳动力群体，对于动辄需要成千上万工程师的集成创新来讲，也是一个独特优势。这些与过去计划经济时期是完全不同的。因此，新时期的新型举国体制，首先必须处理好政府力量与市场力量、国有经济与民营经济之间的关系，创造各类企业平等参与重大科技攻关项目的环境，更加充分有效地发挥企业力量、市场力量、社会力量，共同形成科技创新的合力，让更多前沿技术从中源源不断涌现出来。

（三）处理好自主创新与开放创新的关系

新型举国体制决不能关起门来搞创新，而是以我为主地充分吸收和利用国际资源的开放创新。新时期发挥新型举国体制进行科技攻关，也绝不意味着我们要在每个领域或环节上都掌握关键核心技术，那样既无可能也无必要，而要在充分发挥和利用我国基础和优势的前提下，在若干重要的关键核心技术方面取得优势，以形成相互制衡相互利用的关系。另外，在新形势新阶段如何处理好自主安全与开放合作的关系、在保障安全的前提下加强开放创新，如何形成一套能够处理好这二者关系的原则、体制和政策框架，也需要在实践中探索创新和完善。

“十五五”时期面临的重大问题中以上两方面是最具基础性和决定性的。只有比较好地解决这两个问题，才能实现习近平总书记提出的巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项的要求，供需关系才能比较宽松，经济循环才能比较顺畅，经济才能获得稳定和持续的发展动力。也只有在经济增长比较稳定持续的条件下，其他问题，包括绿色转型、共同富裕、风险化解以及应对各类外部冲击和挑战等的解决，才能够具有较好的基础和回旋余地。